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【好书推荐】央地关系看“三周”(周黎安、周飞舟、周雪光)。这是我读“三周”系列的第二本,周飞舟的《以利为利》。这本书是从财政角度入手,对央地关系和地方政府的行为模式进行的研究。特别是94年分税制对地方政府行为引发的“蝴蝶效应”,是我们理解当下经济增长、地产、地方债和区域不平等问题的根源所在。

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【地方政府的“公司化”】
地方政府的“公司化”指的是地方政府像规模巨大的公司一样以追求利益和效率为主要目标,其具体的表现就是本书所说的“财政锦标赛”。以行政甚至政治为手段,在市场经济中去追求自身利益是这个现象的本质。
在“公共利益”或者“公共服务”的目标之下,市场是“失灵”的;而在“政治任务”的名义之下,即使是市场和非政府力量也要为其让路,并为其服务。将经济增长“政治化”正是地方政府提高运作效率的不二法门。
这种模式有以下几个鲜明的特点。
首先,以层层加码、不计成本的目标为主要导向。在一般的公司中,公司目标的实现要以成本核算为基本前提,“赔本的买卖”公司是从来不做的。但是地方政府几乎没有这方面的限制。一个目标一旦被“政治化”,就意味着不计成本、不计代价也要全力以赴去完成。我们常常听到的说法叫做“算政治账”。“政治账”的逻辑与经济账全然不同。一算政治账,通常意味着在经济上就是“赔本的买卖”。在政治的层级体系中,一个目标一旦被“政治化”,就会被下级政府层层加码。
其次,以全体动员、全民动员为基本的执行方式。公司的组织结构是一种比较典型的科层制结构,各个部门分工明确,易于问责。政府的内部组织结构与此类似。但是,在政治化了的目标面前,科层制运作的一些基本原则统统被打破。政府会围绕此目标成立专门的“领导小组”,由一把手或者二把手亲自挂帅,其成员来自各个相关职能部门的领导。这种领导小组一旦展开工作,政府所能够掌控的各种资源都会被调动起来,各部门的日常工作程序都要为此让路,这就是“全体动员”的方式。
再次,以检查评比、奖励惩罚为主要的激励手段。奖励先进、惩罚后进是所有组织结构中重要的激励手段,在公司的治理结构中,对绩效和努力程度的评估效率是公司运作效率关键的保证。在地方政府实现政治化目标的过程中,这种手段常常被运用到极端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目标,除了会承受经济上的处罚之外,其晋升之路也就是“政治生命”也会受到极大的影响。当前地方政府中盛行的“目标管理责任制”和“一票否决制”就是这种手段最主要的表现形式。将激励手段极端化,一方面当然会造就上下同心的团结局面和令人敬佩的运作效率,另一方面也会制造出大量的浮夸风和隐瞒风。

“土地城市化”:当前地方债务危机的根源。
“土地城市化”的发展模式有以下几个主要特点:1)土地城市化不以工业化为必然前提。当然这并不意味着工业化过程不重要,而是说工业化并非城市化的中心内容。2)土地城市化不以人口城市化为必要条件。
从损益表的视角看,这意味着政府在土地上的收入,都是靠出售资产(土地长期使用权)获得的“非经常性损益”,而缺乏工业发展与人口聚集带来的可持续性税收收入。