最近股息股的讨论很火热，刚好最近国务院发了一份《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，引起了本人对分红股研究的兴趣。顺藤摸瓜似的找到了这篇报告，由于原文件是PDF版本，转word版本也不尽如人意。原报告经过本人整理，去湿留干。 可以对国企分红可持续性相关问题有一定了解。最下方会贴上原文链接
以下原文：
原作者：贺绍奇
国有企业利润上交制度方案研究报告
目录
第一部分 国有企业利润上交制度演变及利润上交情况
一、国有企业利润上交制度的演变
二、恢复利润上交前国有企业利润上缴情况
三、国有资本经营预算试行以来国有企业恢复利润上交的情况
第二部分 现行国有企业利润上交制度存在的问题
一、国有资本经营预算忽视国有企业全民性质、国有企业在国民经济主导地位，模糊了国有企业利润上交方案目标定位和设计思路
二、仍然有规模庞大、范围广泛的国有企业利润仍然没有上交，纳入国有资本经营预算范围
三、非竞争性行业国有企业租、税、利混同，导致征缴渠道安排不合理、企业利润核算不真实与分配不公
四、利润上交具体方案仍然存在诸多问题
第三部分 现行国有企业利润上交方案的完善
一、加快资源税费体系改革，租税利严格区分，明晰各自征缴渠道，强化企业成本核算，夯实资源性企业利润
二、加快垄断行业改革，消除垄断行业对消费者福利的侵蚀，最大限度减少行政性垄断行业对垄断租金的摄取和内部人对租金的瓜分
三、扩大国有资本经营预算覆盖的范围，实行全覆盖，尤其是目前还没有纳入的铁路运输、金融行业的利润上交
四、加大财政转移支付在国有企业上交利润的比重，增强国家宏观调控能力，让国有经济主导作用在国有资本经营预算中得到落实
五、国有资本经营预算应更多体现国有企业的全民性质，让全体民众都能从国有企业创造收益中获益
六、利润上交允许采取多种形式，但对垄断行业与竞争性行业应区别对待
正文
第一部分 国有企业利润上交制度演变及利润上交情况
一、国有企业利润上交制度的演变
我国国有企业利润上交制度演变经历了以下几个阶段 ：
（一）统收统支时期（1949-1977）
自新中国成立到 1978 年改革开放，国有企业在财务上一直就是
统收统支。按照其演变过程，有学者将其分为四个阶段1 ：
1、国民经济恢复和“一五”计划时期（1949-1957 年）。国有企业 除按规定缴纳税款外，还须将折旧资金和利润一部分也上交，解交的 总数和按期上交的数额由政务院财务经济委员会、地方政府视情况分 别规定。国营企业只分别提取计划利润的 2.5%-5%和超计划利润的 12%-20%的企业奖励金。“一五”计划期间，为调动企业和职工的积极性，对国有企业还实行了利润分成制度，其中 40%的留归各主管部门使用，60%上交国库。 2
2、（1958-1960 年）。1958 年开始改革财政管理体制，取消奖励基金制度，实行企业留成，留成比例由主管单位计算确 定，1958 年企业留成比例为 13.2%，随后逐年增加，留成利润大部分用于生产性支出，少部分用于职工福利。 3
3、国民经济调整时期（1961-1965 年）。1961 年 1 月，中共中 央转发财政部《关于调低国有企业利润留成比例极强企业留成资金管 理的报告》，将国营企业留成利润的比例从 13.2 降低到 6%，并对留成利润的用途严格加以了限制。 4
4、1966-1977 年。从 1967 年开始，国营企业不再向国家上缴折旧基金，财政部原用于固定资产更新和技术改造 财政预算拨款改由折旧基金承担。 1969 年，将企业综合奖改为附加 工资，固定发放，废除了企业奖励基金制度。从 1970 年起，对国营 企业只征收工商税。文革结束后，1977 年开始一些恢复性调整，国有企业折旧基金重新纳入财政预算，50%上缴财政，50%留给企业。5
（二）国有企业放权让利改革时期（1978-1992）
这一时期有两个大的改革，一是承认国有企业独立法人人格地 位和利益主体地位，让国有企业通过留存形式分享利润；二是实行利 改税，区分了所有者权益收益与国家作为公共服务主体获得的财政收 益，国有企业取得利润部分以所得税形式上缴国家，税后利润按规定的比例上缴和留存。
这一时期又分为两个接管 ：
1、利改税阶段（1983-1987 年）。从 1978 年开始，我国开始 对国有企业进行放权让利的改革，在下放自主权的同时，也让国有企业能够参与部分利润的分享，以调动国有企业的积极性，放权让利改革一直持续到 1992 年。 1978 年 11 月，国务院批转了《关于国营企 业试行企业基金的规定》，对独立核算的国营企业、 基本建设单位和 地质勘探单位试行企业基金制度，但基金提取不与企业经营成果和贡 献挂钩。 1979 年 7 月，国务院下发《关于国营企业实行利润留成的 规定》 ，1980 年 1 月，国务院批转国家经委、财政部《关于国营工业企业利润留成试行办法》，规定利润增长的 40%留企业，60%交国家。
1983 年 4 月，国务院批转财政部《关于国营企业利改税试行办法》， 决定从 1983 年开始对国营企业进行第一步“利改税”。对国有企业保持 原有工商税（按销售收入计征）的基础上，有盈利的国营大中型企业 实现的利润按 55%的税率缴纳所得税；有盈利的国营中小型企业， 实现的利润按八级超额累计税率缴纳所得税。根据中央 17 各部门和 27 各省、市、自治区统计，到 1983 年底，实行第一步“利改税”的国有企业共有 26500 加，占盈利企业总户数的 94.2%。6
1984 年 10 月日起，国务院同意财政部《关于在国营企业推行利 改税第二步改革报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》，开始 进行利改税的第二步改革。改革主要内容是：将国营企业应当上缴的 财政收入按 11 个税种向国家交税，逐步实现“税利共存”到“以税代利” 的过渡，税后利润归企业自主安排使用。 一是改革工商税，将原工商 税一分为四，按性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税等四种税， 对某些采掘企业开征资源税，恢复和开征房产税、土地使用税、车船使用税和城市维护建设税等四种地方税，对盈利的国营企业征收所得税。二是对国营大中型企业的盈利按 55%的比例税率征收所得税， 按一户一率核定税率征收调节税。三是对小型国营企业，按新的八级 超额累进税率征收所得税，税后企业自负盈亏，国家不再拨款。四是 对企业留用利润的分配办法也做了调整。职工奖励基金占企业留利的 比例，由财政部与各省、自治区、直辖市和企业主管部门商定，并由 各地区、各部门层层核定到所属企业。企业从增长利润中留用的利润， 一般应将 50%用于发展生产，20%用于职工集体福利，30%用于职工奖励。“工商税制改革以及利改税是我国处理国家与国营企业分配关系 的一种新型方式，但因过分强调税收的作用，也只是一种过渡方式。” 但其留下后遗症就是，夸大了税收的作用，完全以税代利，忽视了国 家作为所有者和公共服务提供者税利并存的必要性，同时也过分夸大了税收杠杆调节作用。 7
2、承包经营责任制阶段（1987-1992 年）。利税改革仍然没有解 决国有企业搞活的问题，为此，中央从 1986 年起开始对国营大中型 企业实行承包经营责任制试点，对税后企业利润留成与上交制度进行 了调整。 1987 年承包经营责任制开始全国推广。承包经营责任制采 取以下形式上缴利润：在缴税的基础上，盈利企业实行上缴利润递增 包干；基数包干，超收分成；微利企业上交利润定额包干；亏损企业减亏包干。8
1988 年进行利税分流试点，国家作为社会管理者向内资企业征收 33%的所得税，然后再以国有资产管理者身份参与国有企业税收利润分配。
（三）暂停利润上缴时期（1993-2006）
1993 年，随着中央提出发展社会主义市场经济，我国企业税制 和国有企业也相应进行了改革。 一是统一企业税制。 1993 年 12 月， 国务院《关于试行分税制财政管理体制的决定》，规定国有企业统 一 按国家规定的 33%税率交纳所得税，增设 27%和 18%两档照顾税率。 取消对国有大中型企业征收的调节税和对国有企业征收的能源交通 重点建设基金和预算调节基金。 1993 年以前注册的多数国有全资老 企业实行税后利润不上缴的办法，并逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分成或税后利润上缴的分配制度。
对于暂停上缴利润，财政部的解释是，1994 年实行税制改革， 考虑到当时国有企业承担离退休职工费用、办社会职能等历史包袱沉重，所以，将应上缴利润全部留在企业，用于改革和发展。 9
虽然暂停了国有企业利润上交，但中央却一直国有探讨建立国有 资本经营预算制度，酝酿在国有资产经营预算体制下重新构建国有企 业利润上交方案。 1993 年《中共中央关于建立社会主义市场经济体 制若干问题的决定》中提出，“改进和规范复式预算制度，建立政府公 共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”。
1995 年《预算法》颁布后，国务院于同年颁布并实施的《预算法实施条例》第 20 条规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分 为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。明 确了政府公共预算与国有资产经营预算分开编制的方针。
1998 年， 国务院印发的财政部“三定”方案中再次提出“要改进预算制度、强化预 算约束，逐步建立起政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算 制度”。
2003 年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题 的决定》提出“建立健全国有资产管理和监督体制”，“建立国有资本经 营预算制度”。
2005 年 10 月 8 日，党的十六届五中全会通过的《中共 中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议》再次提出 “坚持和完善基本经济制度，加快建立国有资本经营预算制度，建立 健全金融资产、非经营性资产、自然资源资产等监管体制”，新的国有资本经营预算制度进入了酝酿阶段。
（四）试行国有资本经营预算，利润分类按比例上缴（2007—2010年）
2007 年国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》（以下 简称试行意见）。它宣布：中央国有资本经营预算从 2007 年起试行 ， 地方试行国有资本经营预算的时间、范围和步骤由各省（区、市）及 计划单列市人民政府决定。它还规定，中央本级国有资本经营预算从 2008 年开始实施，2008 年收取实施范围内企业 2007 年实现的国有 资本收益。2007 年进行国有资本经营预算试点，收取部分企业 2006 年实现的国有资本收益。《试行意见》还对国有资本经营预算的意义、预算编制、实施各部门职责分工作出了规定，并授权财政部商国资委制定国有资本收益收取具体办法。随即财政部和国务院国资委联合颁 布了经国务院批准的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》。 对国务院国资委、中国烟草总公司和中央管理企业如何落实国务院有 关规定，编报国有资本经营预算作出了具体明确的规定。
2007 年 11 月，财政部发布了《中央国有资本经营预算编报试行办法》，对预算 编制提出了具体要求。《试行意见》及配套文件的颁布这标志着我国国有资本经营预算初步建立。10根据《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（以下简称办 法）（财企[2007]309 号），采取区别不同行业适用不同比例的方式， 即将企业划分为三类，第一类是具有资源性特征行业企业，上交比例 为净利润的 10%；第二类为一般竞争性行业企业，上交比例为净利 润的 5%；第三类为国家政策性企业，暂缓 3 年上交或者免交。另外， 《办法》还对中央企业国有资本收益的申报、核定、上交等事项进行了明确。
2008 年通过的《企业国有资产法》专章规定了国有资本经营预 算。主要内容包括：（1）明确国有资本经营预算制度建立的目标是为 了对国有资本收入及其支出试行预算管理。（2）明确国有资本预算编 制覆盖的范围。即包括从出资企业分得的利润、 国有资产转让收入、 从国家出资企业取得的清算收入和其他国有资本收入。（3）国有资本 预算编制与批准的程序。国有资本经营预算按年度编制，纳入同级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。（4）负责编制部门及职责分工。财政部门负责编制，国资委参与编制，提出资本经营预算建议草 案。（5）预算管理与监督。国务院负责制定国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤，通过报备的方式接受人大常委监督。
2007 年中央国有资本经营预算试行只限于国务院国资委管辖 下的央企，2008 年扩大到中国烟草总公司，2009 年又将中国邮政集团纳入试行范围。
（五）中央国有资本经营预算进一步完善（2010- ）
2010 年 12 月 30 日，经国务院批准，财政部发布《关于完善中 央国有资本经营预算有关事项通知》（财企【2010】392 号），对中央 国有资本经营预算进一步完善，主要包括以下两个方面：
一是扩大中 央国有资本经营预算范围。从 2011 年起，将教育部所属 623 户企业、 中国国际贸易促进委员会所属 21 户企业、国家广播电视总局直属中 国电影集团公司、文化部直属中国东方演艺集团公司、中国动漫集团 公司、中国文化传媒集团公司，农业部所属广东农垦集团公司、黑龙 江北大荒农垦集团公司、中央直管的中国出版集团公司和中国对外文 化集团公司纳入中央国有资本经营预算实施范围。2010 年，全国国 有企业实现利润总额 13202.85 亿元，净利润 9905.02 亿元，其中国 务院国资委监管企业实现利润总额 11301.9 亿元，实现净利润 8479.5 亿元，2011 年新增纳入预算范围的教育部、中国烟草总公司等其他 预算企业 2010 年分别实现利润总额 900.95 亿元，净利润 1425.52亿元。 11
二是提高利润上交的比例，原来资源型、机电类和军工院所类上缴比例分别提高到 5 个百分点，将上交利润比例分别提高到 15%、 10%、5%。免缴类只保留了中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司等非营利的国企。
二、恢复利润上交前国有企业利润上缴情况
从 1950 年到 1994 年，国有企业上交利润贡献给财政的收入总 计 9768.73 亿元。而从 1985 年到 2008 年，国家财政用于弥补企业亏损的总计就达到了 8313.26 亿元。
从财政统计数据上来看，随着利改税，国有企业上交利润在财政收入的比重急剧下降，而从 1985 年开始，配合国有企业改革，为帮助国有企业脱困，国家财政开始大量对国有企业给予亏损补贴，截止 到整个十五结束，国家给予国有企业亏损补贴达到了 7698.33 亿元， 而新中国成立以来，至 1994 年国有企业暂停利润上交，国有企业上交财政的利润累计也只有 9923.45 亿元
三、 国有资本经营预算试行以来国有企业恢复利润上交的情况
据财政部新近公布数字，截止 2010 年，自 2007 年试行国有资 本经营预算以来，收取中央企业国有资本收益（上交利润）1572.2 亿元。 从实际征收情况看，2008 年上交数占企业收益总额的 7.9%； 2009 年上交数占企业收益总额的 9.5%。132007-2009 年，中央国有 资本经营预算支出 2008—2009 年达 1553.3 亿元，经国务院批准， 主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中 央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。
根据财政部披露的数据，2010 年中央企业实际执行预算收入（国有资本经营收入）558.70 亿元，预算支出（国有资本经营支出）563.43亿元
第二部分 现行国有企业利润上交制度存在的问题
国有企业利润上交同时兼顾着多重目标，从微观层面上来说，要 确保出资人收益最大化，国有企业公司治理水平的改善，国有企业实现可持续发展；从宏观层面上来说，则是要发挥国有经济的主导作用，推动和促进整个社会经济的发展，让国有企业终极所有者全体公民都 能公平、公正从国有企业创造利润中得到分红，同时让全社会能够从 国有经济发展中受益。但目前，现行国有资本经营预算下国有企业利 润上交制度安排距离这两个目标都还十分遥远，现行制度安排还存在诸多缺陷。
一、国有资本经营预算忽视国有企业全民性质、国有企业在国民经济主导地位，模糊了国有企业利润上交方案目标定位和设计思路
2007 年《国务院关于试行国有资本经营预算意见》（国发【2007】 26 号）(以下简称《试行意见》）从增强政府调控能力、完善国有企 业收入分配制度、推进国有经济布局和结构战略性调整、集中解决国 有企业发展中体制性、机制性问题等四个方面强调了资本经营预算的 意义。 2008 年 8 月 28 日财政部在《关于“改革国有企业利润分配体 制建立国有资本收益管理制度”提案的答复》中将国有企业利润分配 体制建立要实现的目标归纳为以下几个方面：（1）规范国家与企业的 分配关系。（2）增强政府宏观调控能力，促进国有经济布局和结构调整。（3）改革财政预算管理体制。 28
上述国务院关于国有资本经营预算关于国有资本经营预算的意义 阐述过于原则和含糊，而财政部关于国有企业利润分配体制的目标定位也只限于解决政府财力和国有经济自身的问题。从目前实际实施的情况来看，收入分配制度完善、政府调控能力、国有经济布局和结构 调整基本上都只是局限于国有经济的范围，而不是着眼整个社会经济 发展。从实际执行的效果来看，通过国有资本经营预算收入、支出的 调控和调节，国有经济系统内职工的工资收入、福利待遇及国有企业 之间的贫富差异得到了调整，但就整个社会经济发展而言，国有企业 职工存在过高工资收入、福利待遇，行政性垄断行业国有垄断、市场 经济体制改革所面临的“国进民退”、国有企业预算软约束等问题并没 有得到有效改进，而且，按照目前国有资本经营预算作法发展下去， 很有可能会偏离试行国有资本经营预算初衷和目的，而且更严重的 是，这种在国有经济系统内预算转移支付最终只能导致国有经济系统 内的“均贫富”，国有企业及企业职工再次陷入吃整个国有经济的大锅饭的局面，国有经济改革将再次陷入倒退。
问题的症结就在于：一是现行国有资本经营预算忽视了国有经济 或国有企业在整个国民经济中主导地位所赋予的公共责任和社会责 任；二是忽视了国有企业的全民性质。这就导致了以下几种弊端：（1） 国有企业上交利润比例压得过低，而且不恰当的根据国有企业盈利水 平分类按不同比例上交。（2）国有资本经营预算收入经过财政部的手 全部用于国有企业资本性、费用性支出使上交的利润又基本上全部回 到了国有企业，与上交利润前所不同的是，通过预算支出在国有经济 系统内部摊得更均匀了，平均化了，让国有经济系统内所有企业和职 工利益均沾。（3）国有资本经营预算一个基本目标应当是实现出资人资本收益最大化，而作为国有企业真正的出资人只从上交利润获得微乎其微的分配，而且还是间接的，只能通过财政转移支付间接受益。
从国务院《预算意见》关于国有资本经营预算的意义阐述中我们 可以看到，国有资本经营预算目标定位是要解决这四个方面的问题， 缺失了国有企业存在最根本一个问题，那就是没有明确把作为终极所 有者的全体人民分享从国有企业取得的分红。尽管增强政府调控能 力、完善国有企业收入分配制度、推进国有有经济布局和结构调整和 解决国有企业发展中体制性、机制性问题等四个方面问题可能会让全 民间接受益，但这不应该是国有资本经营预算全部意义所在。作为全 民所有的企业，全体民众不仅应该从企业发展中间接受益，更应该从 国有企业上交利润中获得直接收益，否则，作为全民所有的国有企业和非国有企业就别无二致。
国务院《试行意见》含糊地提到“完善国有企业收入分配制度”， 而按照目前国有资本经营预算实际作法，所谓完善国有企业收入分配 制度就是通过国有资本经营预算，通过收取盈利水平高的国有企业上 交利润，通过预算支出（资本性支出、费用性支出）转移支付给盈利 水平差或陷入财务困境的国有企业，平衡国有企业之间贫富差异，缩 小国有经济系统内部企业之间职工收入分配上的差距。
二、仍然有规模庞大、范围广泛的国有企业利润仍然没有上交，纳入国有资本经营预算范围
这主要体现在以下几个方面：
1、目前中央层还有大量国有企业没有纳入国有资本经营预算管 理范畴，企业利润没有上交。据财政部官方网站引用的报道称，目前 还有科教文卫、行政政法、农业、铁道、金融等 80 多个中央部门（单位）所属 6000 多家企业没有纳入国有资本经营预算，没有上交利润。33 这些企业中，单是银行业，自 2007 年到 2010 年中央履行出资人职 责的国有出资银行类金融机构累计实现净利润达到了接近 2 万亿元人民币的规模(详细参见金融行业)。
2、各级地方政府履行出资人职责的国有企业还有大部分没有实行国有资本经营预算，这些企业积累规模庞大的利润仍未上交。根据 财政部公布的数据，截止 2009 年底，全国已有 20 个地区出台试行 了国有资本经营预算的实施意见、办法和制度。2010 年，又有 2 个 省市开始了国有资本经营预算草案编制工作。截止到 2009 年底，地 方国有资本经营预算收入历年累计达到 250 亿元而预算支出历年累 计达到 236 亿元。 34 也就是说，截止到 2010 年，36 个省市还有接近一半省市没有实行国有资本经营预算，实施利润上交
三、非竞争性行业国有企业租、税、利混同，导致征缴渠道安排不合理、企业利润核算不真实与分配不公
四、利润上交具体方案仍然存在诸多问题
（一）分类按不同比例上交利润既不**，也不合理
对于为什么采取分类按不同比例上交利润，财政部《关于“改革 国有企业利润分配体制建立国有资本收益管理制度”提案的答复》（摘要）（2008 年两会代表提案的答复）虽没有明确给出理由，但从中可以推导区分按不同比例上交制度安排的内在逻辑。文件中指出：“…受 资源、产业开放程度以及企业历史包袱轻重不同等多种因素的影响， 不同行业之间的国有企业利润存在较大差异，国有企业职工收入水平 差距较大。建立国有资本经营预算，将进一步明确政府与国有企业的 责任和权利，调节资源性行业企业的收益水平，促进国有企业深化收 入分配制度改革，促进社会公平和社会主义和谐社会的建设。”这段话 解释了试行国有资本经营预算时为什么要对中央管理的国有企业实 行分类按不同比例上交利润的理由，即通过分类按不同比例上交，或 暂时免交或缓交来平衡国有企业之间的收益水平，促进国有企业收入分配制度改革。
本报告认为：现行国有资本经营预算试行方案中国有企业利润上 交采取分类分别适用不同比例的方法不仅没有充分的理论上的依据， 实际操作中也大大偏离了国有资本经营预算的初衷和目标。学界虽然 对现行作法提出了有价值的批判，而且对分类方法和比例确定提出了 加以完善的解决思路，并进行了理论上论证，但并没有就如何分类、 各类国有企业比例如何确定等提出切实可行的操作方案，而且与现行利润上交方案一样，过分夸大了利润上交在国有资本经营预算中的作 用和功能，错误地把国有资本经营预算宏观调控和调节功能置入到了国有企业利润上交制度安排上。
（二）上交比例太低，上交利润绝大部分用于资本经营预算支出 抵销了国有资本经营预算的实施效果，甚至可能导致经营不善国有企业和职工吃国有经济的大锅饭
按照国务院国资委官员的说明，国有企业税后利润中，有 25% 的利润被提取作为法定资本公积和任意资本公积，剩下的才是可上交给出资人的利润。而按照财政部报国务院批准确定上交比例，最高也就是 15%，低的 5%，还有部分国有企业暂停或免交。因此，按照目 前实施的上交比例，绝大部分利润仍然没有上交。而从国有资本预算 支出环节来看，国有资本预算支出与企业预算支出高度重合，同一预算科目出现重复预算。
按照国务院国资委解释，国有企业税后利润有 25%作为法定公 积金和任意公积金提取留存，这些留存公积金就是用于弥补亏损，扩大再生产，追加投资，而其他未上交的利润也主要用于追加投资和解 决历史遗留问题和离退休人员统筹外补贴支出。而财政部层面国有资 本经营预算支出也基本上同样用在这些上面。这就是说，同样支出项 目，在企业层面和中央财政国有资本经营预算层面基本上是重合，存 在重复投入。尽管中央财政层面国有资本经营预算支出相当一部分可 能是转移支付给了其他国有企业，而不是上交利润的企业，但这样结果可能会导致那些盈利能力差、陷入困境国有企业和收入水平不高职工吃整个国有经济大锅饭的弊端 ，软化预算约束，抵销国有资本经营预算的制度功效。
历经 30 多年的改革，目前央企大多都能够实现了盈利，有畅通 融资渠道，这包括银行贷款，资本市场直接融资，所以，目前中央财 政层面国有资本经营预算支出的许多科目，如国有企业兼并重组、技 术创新等都应该通过市场化融资渠道由企业自筹资金解决，包括通过 出售现有国有企业权益、资产，而不是通过国有资本经营预算支出来 解决。而节能减排这些本属于企业承担的社会责任也完全应该由企业 自行解决， 国有资本经营预算支出应严格限制在造福全社会的公益 目的的开支，投向社会资本不愿进入，基于国家安全、提升社会经济 发展水平而又必须投资的引导性和调控性的项目，对于社会资本投资活跃、竞争性的产业领域，国有资本经营预算支出就应该退出，
（三）利润上交形式过于单调
目前对于国有企业利润上交只限于现金，现金分红更有利于强化 企业预算约束，改善公司治理，但对所有企业一刀切采取单一的现金 分红方式也过于简单和僵化。在利润上交比例不断提高或完全上交的 情况下，出资人僵化的现金分红政策还可能给企业发展带来严重财务困境。
（四）现行规定对国有控股、参股公司上交利润比例的确定含糊 不清，国有独资企业、独资公司与国有控股、参股公司事实形成不当的差别待遇
从上表对比可以看出以下几个问题：
1、国有资本经营预算具体办法制定上。按照《企业国有资产法》 规定，国务院负责制定国有资本经营预算具体办法和实施步骤，而目 前实施的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》却将该权力再 次下放到给了财政部。授权财政部会同有关部门制定企业国有资本收 益收取办法，报本级人民政府批准后施行。也就是说，国有独资企业上交利润比例由财政部和国资委共同拟定，报国务院批准确定。
2、国有资本预算草案编制上，按照《企业国有资产法》规定， 应该由各级财政部门负责编制国有资本预算草案，履行出资人机构向 财政部提出国有资本经营预算建议草案。而国务院《关于试行国有资 本经营预算的意见》却要求各级财政部门商国资监管、发展改革等部门编制国有资本经营预算草案，报经本级人民政府批准后下达个预算单位。而对于国有独资企业利润上交比例确定，按照《企业国有资 产法》规定，普通国有独资公司、国有控股、参股公司由履行出资人 机构决定，重要国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司在做出 决定前保本级人民政府批准后决定。而按照《国务院关于试行国有资 本经营预算的意见》规定和财政部《中央企业国有资本收益收取管 理暂行办法》规定及目前实际作法，在中央层面，现行国有企业利 润上交方案规定了两种方法：一是国有独资企业按不同比例上交；二 是国有控股企业、参股企业按股东会或股东大会决议通过的利润分配 方案执行上交。中央国有独资企业（包括独资公司）上交利润是由财 政部门报经国务院决定，而国有控股、参股公司股息分配按照公司股 东会或股东大会通过的决议执行。按照《企业国有资产法》的规定， 重要国有控股公司利润分配问题上表决由履行出资人机构报同级人 民政府批准后做出决定，而参股公司则完全由履行出资人职责机构决定。这样推导出来的结果就是中央管理国有企业利润上交比例确定如下表：
从以上分析可以看出，目前国有控股、参股公司利润上交到底如 何确定实际上是含糊不清的，《企业国有资产法》、国务院、财政部规 定相互之间并不衔接、配套，很容易引起歧义和误解。目前的作法实 际上造成了国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、参股公司 在利润上交上的差别待遇，这可能会导致国有企业利用这些差别待遇 钻空子，趋利避害，从而让国有资本经营预算实施效果大打折扣。而 且，从长远来看，随着国有企业整体上市、国有企业集团股份制改革 进一步推进，国有独资企业和国有独资公司越来越少，这一缺陷就将更加突出。
第三部分 国有企业利润上交方案完善
六、利润上交允许采取多种形式，但对垄断行业与竞争性行业应区别对待
利润上交或分红采取现金分红、股份以及现金+股份等多种形式， 但对于垄断行业与竞争性行业区别对待，对于行政性垄断行业，非上 市的竞争性行业，只允许采取现金红利上交形式，对于竞争性行业上 市公司，可以采取股份、现金+加股份分红形式，但如果公司资本公 积累计提取已经超过 25%的，则必须采取现金分红+股份形式，现金分红的比例可以根据在国有经济布局与结构中战略价值区别对待。上交比例原则上应以改善公司治理水平，最大限度发挥预算约束作用为首要目标，把宏观调控、收入分配改革等目标纳入到支出环节。凡是国有企业经营所得可分配利润，全部上交，纳入国家国有资本经营预算收入体系，统筹安排。
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