2020年5月22日，李克强总理做2020年《政府工作报告》，提供了在新冠疫情全球爆发的新形势下，中国经济政策的简明路线图。今年没有设定具体经济增速目标，从给出的就业目标来看，并不要求政策强刺激，财政和货币政策的进一步安排，多以企业纾困为核心导向。财政政策安排“预算赤字+特别国债+地方专项债+减税降费”共计9万亿，力度在市场预期之内，其中特别国债并非直接拉动投资，而是用于地方政府保就业、保基本民生、保市场主体。货币政策更加注重宽信用的方向，对国有大行加码普惠金融要求，强化稳企业的金融支持，并严防资金空转。
在海外疫情发展和中美关系存在高度不确定性的情况下，中国经济政策对短期冲击客观评判，“立足办好自己的事”，坚守正常的财政和货币政策空间，为经济的中长期发展留有更多余地。
一、增长目标：大幅调降就业指标
没有设定具体经济增速目标，而是代之以保就业民生、全部脱贫摘帽、防范化解重大金融风险。但正如总理强调的，实现上述目标都要有经济增长支撑，只是考虑到疫情带来的已有冲击和不确定性才做出调整，因而仍然需要积极有力的宏观政策发力。因此，不排除实际执行中，有隐性经济增速目标的存在。
就业目标大幅调降，指标实现难度不大，重点是稳定现有就业和促进高校毕业生就业。这也意味着经济增长的隐性要求不高，相应政策刺激力度较为有限。
1）城镇新增就业目标从过去两年的1100万下调到900万，与2004-2013年目标基本相同。其中高校毕业生是重中之重，今年高校毕业生达到874万历史新高（2013年仅700万人）。今年前四个月，已实现城镇新增就业354万人，而且涵盖了经济停摆阶段，后续随着经济修复、政策发力，超额完成900万新增就业目标应不存在太大难度（图表1）。此外需要强调，城镇新增就业的数据口径，并未包含对失业人数的统计，而仅扣减了离退休人数，因而并不能反映就业全貌。
2）城镇调查失业率目标定在6%左右，较之前两年的5.5%左右也有明显上调。今年2月到4月，城镇调查失业率分别为6.2%、5.9%、6%，基本在目标平台上下。而每年春节后的一个月（2月或3月）、以及7月是两个失业率的高点，分别反映了春节前后更换工作的高峰期，以及高校毕业生正式毕业的时点（图表2）。因此，今年要完成失业率目标任务，同样重点在于高校毕业生就业，此外就是稳定现有就业。
3）今明两年职业技能培训3500万人次以上，高职院校扩招200万人，与去年设定的目标没有变化。2019年5月，人社部宣布将大规模开展职业技能培训，2019年至2021年开展各类补贴性培训5000万人次以上，其中2019年培训1500万人次以上，那么今明两年就是正常完成剩下的3500万人次。去年高职院校扩招为100万，未来两年节奏等同。
二、财政政策：有节制的组合包
财政政策更加积极有为，安排“预算赤字+特别国债+地方专项债+减税降费” 共计9万亿，在市场预期之内。实施路径包括三个层面：
1、“预算赤字+特别国债”用于地方政府保就业、保基本民生、保市场主体。1）赤字率3.6%以上，比上年大幅提高0.8个百分点。首次提出了弹性赤字目标，这主要对应于全年GDP增速的不确定性。2）财政赤字规模比上年增加1万亿，达到3.76万亿，是调增幅度最大的一次。此前最高调增幅度是2016年增加了5600亿。3）发行1万亿特别国债，与财政赤字增加的1万亿国债，共同用于支持地方财政。2万亿资金全部转给地方，建立特殊转移支付机制，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。今年1-4月，地方财政收入和支出分别负增-11.5%和-3.2%，地方财政赤字2.97万亿，已比去年同期多增2300亿。因此，这部分特殊转移支付将对加强地方财政能力发挥重要作用（图表3）。同时，特别国债由中央政府承担付息及3000亿本金的偿还，地方只需偿还7000亿本金，期限以10年期为主，进一步加强对地方财政的支持。
2、强化阶段性减税降费。在2019年2万亿的目标基础上，新增减税降费约5000亿元。这主要是通过“强化阶段性政策”，把前期出台的6月前到期的减税降费政策延长到今年年底，突出市场主体纾困导向。
3、政府投资的重点明确——“两新一重”建设。地方政府专项债券拟安排3.75万亿，比去年增加1.6万亿，提高专项债券可用作项目资本金的比例；中央预算内投资安排6000亿元，比去年小幅增加224亿。“两新一重”建设是指：新型基础设施，新型城镇化，交通、水利等重大工程，是今年扩大内需的重要发力点。
4、“各级政府必须真正过紧日子”。中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上，各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排。今年1-4月，中央本级支出同比增长0.1%，较之2019年的6%继续快速下滑。历史上，中央本级支出累计同比负增长只有2016年2月发生过一次。但不得不看到，1-4月中央本级收入负增达-17.7%，仅好于2009年初。在财政政策空间与当年不可同日而语的当下（2009年中央政府本级支出逆势攀升至30%以上），结合今年中央财政赤字不增加的安排来看，中央本级支出的负增长也是个现实之举（图表4）。
三、货币政策：加码中小微企业支持
货币政策更加灵活适度，强调稳企业，关注信贷结构。几个新提法需要关注：
1、M2和社融明显高于去年。这一点在今年1-4月已有鲜明体现，在经济减速的情况下，势必伴随宏观杠杆率较快提升，但本次政府工作报告全篇未提“杠杆”二字。
2、中小微企业贷款延期还本付息政策延长9个月至明年3月底。也即意味着，在此期间银行不良率不会暴露，但信用风险仍然切实存在。
3、增强货币政策有效性。1）大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%。较之此前上半年不低于30%的要求，又有进一步加码。大型银行并不在再贷款再贴现政策范围之内，这属于对国有大行的行政要求。2）创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款，推动利率持续下行。我们认为，基准贷款利率已经不高，平衡信贷资源流向是推动利率持续下行的重要途径。3）大幅增加制造业中长期贷款，近年来我国投向制造业的中长期贷款占比极低，纠正这点对于推动制造业投资大有裨益。不过，在今年经济下行压力较大的情况下，制造业投资需求或许有限，本次报告提出“发展工业互联网，推进智能制造”，可能是个结合点。4）加强监管，防止资金“空转”套利。
扫描下方二维码
加入莫尼塔宏观投研圈
财新智库莫尼塔，系财新集团旗下独立投资研究与商业咨询公司，以国际化，前瞻性的独立视角，专注“宏观政策、投资策略、深度行研、量化投资、草根调研”等多维领域，为全球金融及投资机构提供服务。
重磅！顶级宏观投研团队莫尼塔强势登陆大宗圈
▼