美国时间2019年6月11日，哈佛大学著名教授马丁·费尔德斯坦因病逝世。费尔德斯坦是知名经济学家，曾出任里根政府经济顾问委员会主席、美国国民经济研究局局长等，2003年当选为美国经济学会会长。费尔德斯坦与中国也颇有渊源，关注中国经济发展，并发表过一系列文章。本文根据作者在2003年3月22—24日“中国高层发展论坛”上的发言稿整理而成，原载《比较》第6辑，特此刊发，以作纪念。全文请见财新网网页链接。
我演讲的重点是我所理解的中国面临的主要财政问题。具体地说，我将谈一谈银行不良贷款、预算赤字、养老金筹集和税收结构等问题。
当然，作为一个外国人，为中国这样一个制度复杂、问题繁多的国家提供经济政策建议，似乎有点莽撞。特别是对于像我这样并非中国经济问题专家的人来说更是如此。但是根据以往的经验，我知道大家会原谅我的错误，并从我的评论中找到一些有用的建议。
在进入正题之前，我想说，中国过去二十年来取得的经济和社会进步给我留下了极其深刻的印象。我第一次来中国是1982年，花了几个星期时间在全国各处走了走。自此之后经济取得的发展和中国人民生活水平相应的提高是世界经济发展史上最卓著的和最可喜的成就之一。
2002年，为了了解中国较落后地区的经济发展成就，我曾经去山西太原待了几天。虽然山西省是低于平均收入线的省份，但公路修建、房屋建设的速度和其他的变化都给我留下了极其深刻的印象。我发现省会太原是一个繁荣的城市，商店里各种现代化的商品应有尽有。
当然，中国仍然面临着一些严重的问题，包括贫困、农村发展、地区发展不平衡和国有工业效率低下等问题。中国在过去二十年中采用一种注重实效的方式成功地取得了显著的发展，我确信未来中国将会以同样的方式解决这些问题。
中国银行业的不良贷款问题
我想从评价中国银行业不良贷款问题开始有关中国财政问题的讨论。一些中国经济的观察家担心银行系统的脆弱性对未来的经济发展是一种威胁。我们确实也目睹了近年来许多国家脆弱的银行体系引发了金融危机，并演变成为全面的经济危机。
根据我的判断，中国不会发生这样的情况。众所周知，中国的大银行同美国和其他许多发展中国家一样，不是私人的商业银行。直到现在，中国的银行实际上仍是政府体系的一部分，为经常无力偿还贷款的国有企业提供投资、工资和养老等方面的资金。
由此引起的坏账是国家银行体系的技术问题，更是一个财政难题。银行不能对存款违约，而避免违约行为的唯一方式是政府注资，金额等于存款负债与贷款人实际应偿还的金额之差。
美国在20世纪90年代也有同样的问题，大量的储蓄银行（即储贷机构）的存款负债实际上都超过了其贷款组合的真实价值。这些银行都以固定利率提供了长期抵押贷款。当短期利率大幅上升时，银行对其存款支付的金额要比它们从抵押贷款上收到的金额要多。美国政府进行了干预，弥补了银行负债与其下降的资产价值之间的差额。多数情况下，问题银行还可以被其他经营状况良好的银行收购。
虽然中国银行业与美国银行业问题的根源迥异，但原理相同。一旦有问题发生，政府就不可避免地要承担义务。当然还要鼓励银行采用尽可能收回贷款和规避可能增加坏账规模的业务等途径来解决问题。这需要给予银行及其管理人员适当的激励。
若考虑GDP方面，中国银行业的问题要比美国大得多。我见过许多估算，包括美国的评级公司标准普尔所做的计算，要弥补银行资产的缺口大概需要5000亿美元（或40000多亿人民币），这一数字大约相当于中国目前GDP的40%。
中国认识到这一问题的财政性质是从创建资产管理公司开始的，坏账被转移到这种机构，并向银行注资来替代坏账。这与美国建立资产重组信托公司（Resolution Trust Company）接受倒闭银行资产的战略非常相似。
中国的问题不仅比美国面临的问题大而且更复杂，美国的坏账多为住房抵押和房地产贷款，这些资产比没有或仅有很小潜在价值的亏损国有企业的债权更容易定价和出售。
对于不良贷款，我认为银行体系的资产与负债的差额应该是国家债务的一部分，反映过去的损失。这笔银行系统的国家债务巨大，而庆幸的是中国政府的传统债务相对来说比较小，到2012年底仅占GDP的16%。要了解中国政府债务总额的确切情况，除了传统债务，还要考虑银行系统的净债务，两者合计占到GDP的接近60%（还包括养老体系的筹资义务，下面我会讲到这个问题）。
虽然国家债务与GDP的比例过高可能引起严重的金融和经济问题，但如果中国政府谨慎行事，就不会发生这种情况。为什么？首先，与其他因为高债务水平而引发危机的国家相比，中国的债务主要都是对国内储蓄者发行的，而不是对国外借款者。这样就不会因为国外借款者不愿意对贷款展期而引起货币危机。
当然，如果一个国家的负债相对于GDP增长过快，即使全是内债，也同样会陷入困境。需要付息的债务会随着利息的自然增长而自动增加，如果利率超过经济的增长率，债务同GDP的比率会升高。庆幸的是，只要新的赤字保持较小规模，或能够通过谨慎的税收、支出和银行行为转变成为盈余，中国经济的强劲增长不会使债务/GDP之比上升，这是我对中国解决国家债务的能力持乐观态度的第二个原因。
更具体地说，如果中国今年的增长率为7%，对其债券和商业银行存款支付的利息平均为3%，若预算赤字中不含利息支出，债务/GDP之比就会下降。所谓的初级财政赤字就保持在低于GDP的3%。初级赤字的相关措施必须不仅包括传统的预算，还包括现存坏账非利息因素的价值增长。因此如何将初级赤字保持在低水平上是一个巨大的挑战。但是，中国的经济增长率较高并且利率水平较低，使中国有能力控制债务与GDP比例的上升，特别是其快速上升。如果引起不良贷款的问题减少或消除了，债务与GDP之比就会开始下降。
即使国有企业的重组有可能使未来10年不良贷款的规模增大，若传统政府预算为盈余或仅有小额赤字，就有可能稳定债务与GDP之比。主要来自于增值税的税收收入的快速增长（去年为15%，为GDP增长率的2倍）使预算能够实现盈余或小额赤字。
下面是关于国家债务的第三个问题，为已经退休的或即将退休的职工筹集养老金。
目前和将来的养老金待遇
每个国家都面临着如何为年老而不能工作的人提供收入的问题。虽然市场经济中的个人可以通过他们年轻时的储蓄在退休后养活自己，但经验表明，即使是富裕的国家，政府也有必要为个人储蓄补充资金。中国的国有企业过去都要为其终生工作的员工发放退休金，因此目前国家仍需要提供充足的退休养老金。国有企业的倒闭使许多退休人员要依赖国家提供的养老金。并且，关闭亏损国有企业以限制不良贷款增长的能力取决于是否能够养活因国有企业倒闭而失掉退休收入的员工。
大家都知道，中国政府几年前曾经提出了一个改革方案，试图建立一个基于纳税人的税收确定基本待遇和以投资为基础的强制性个人账户相结合的养老金体系。基本养老金，也就是大家所说的社会统筹，等于地区内平均工资的25%。个人账户为整个工作期间缴纳养老金的个人提供相当于其最终收入35%的养老金。社会统筹和个人账户结合所提供的待遇等于普通工人最终收入的60%，对于低于平均收入线的个人来说这一比例更高。
我认为这是一个非常明智的方案。如果这一方案得到实施，并且完全到位之后，就可以保持较高的退休消费水平，而不必采取相应的高税收政策。这种体系不仅对中国有益，对包括美国在内的其他国家也有益处。然而，尽管这种结构已比较完备，但中国养老金体系在实践中的执行情况并不像理论中描述的那样完备。主要的问题是政府无法按照此计划的设计要求筹集到足够的资金。
具体而言，这一体系应向企业筹集金额为员工收入24%的资金（每个省的费率略有不同），再向员工个人征收其收入8%的资金。这笔资金将用于向现有退休人员支付养老金和个人账户的积累。但是实际上，按此方式筹集的这笔资金仅够支付现有退休人员的养老金，在有些地区甚至不足。因此，没有资金可用于充实个人账户。个人确实拥有个人账户，账户中记有金额，但大家都知道这些钱只是名义上的存款。虽然核算收益率，但并不代表任何个人对实际资产的所有权。
总而言之，中国目前的体系是一种混合体系，有以投资为基础的个人账户成分，但实际上还是一种现收现付制，目前筹集的资金均用于对现有退休人员的养老金支付。如果这种状况不改变，这一计划的长期成本将会随着人口老龄化和作为待遇计算基数的收入的上升而上升。
我认为资金不足这一问题的根本原因是广泛存在逃缴当前支付和充实个人账户的薪资税（payroll tax）或养老金缴费。实际征缴所得收入小于按现行税率计算应筹集金额的1/3。因为缴费率较高，个人和企业或者拒绝参加缴费，或者更普遍的做法是低报收入。
对现有法律的严格执行，特别是针对目前拒绝缴费的企业，无疑会提高征缴水平。但实际的问题是，员工个人及其雇主都有强烈的动机逃避较高的边际税率。企业认为它们的工资缴费支出并不能自动地被低收入所抵消。对每一个企业来说逃缴薪资税并不能改变其工资支出，因此直接计入了公司的利润。员工个人也不会鼓励雇主为其缴税，因为所有的缴费都将用于现有退休人员的养老金支付。即使是特别指定将划入个人账户的资金也经常逃缴，因为存款仅是名义上的金额，并无实际投资，名义回报率也相当低。
值得庆幸的是，我们可以找到解决这一问题的方法。首先要认识到，为个人自己的退休账户缴费和为支付当前退休工人或为社会统筹支出缴费，在激励机制上存在重大差异。
我认为，向个人征收的薪资税应该仅用于充实个人账户。如果个人知道他们是为向自己的账户缴费，而且从中得到的回报率至少不会比别处低，那么缴费水平就会比现在高得多。个人不仅会自愿为其个人账户缴费，还会向其雇主施压，要求雇主为其个人账户缴费。有了缴费水平的提高和合理的回报，为筹集最终收入35%的退休金所需要的税率将远低于当前的缴费率。
同样存在的一个问题是怎样为现在和将来的社会统筹养老金筹集资金，这一基本养老金等于地区平均工资的25%，加上还没有来得及为个人账户积累养老金以及无法从其工作的国有企业中获取养老金的当前退休工人的转轨养老金。这两种情况要分别考虑。
社会统筹是永久性的养老金计划，因此需要恒定的资金来源。我认为增值税是恰当的资金来源。中国的增值税很成功，征收率很高。特别是当前的收入型增值税变为消费型增值税以后，这可能是中国目前或将来最顺畅的一个税种。与薪资税不同，雇主发现逃避增值税比逃避薪资税要难很多（因为增值税以产出价值为基础，下一个层次的客户将会索要发票，从而促进税收的征管）。
对于现有退休人员和没有积累足够养老金的未来退休人士，其转轨成本又如何呢？这应该视为政府债务的一种，用与其他政府负债一样的办法筹集资金。尽管这种债务目前是隐性的，但当政府通过发行新的债券筹集资金进行支付时，政府的这种隐性负债将会显性化。
对于解决这种债务有三种选择。第一，国家债务中必须包含为支付养老金而发行的债券。尽管绝对数额将会保持不变，但是相对金额将会随着经济的增长而下降。第二种办法是出售现有的政府资产，特别是盈利的国有企业的股票，并用收入来减轻债务，或建立一只基金以满足将来养老金支出的需要。由于养老金债务与传统的未清偿债务或银行系统的净债务并无不同，因此国有资产变现的收入可以用来减轻三种债务中的任何一种。最后，第三种办法是征收额外的税收来减少现在的国家负债，或当养老金需要支付时防止国家债务的增加。
这三种办法——保持债务不变、利用资产变现筹集资金和使用税收减轻债务——对目前和未来的纳税人以及政府在经济中的作用有不同的影响。我不想提这方面的建议。我的主要观点是这些养老金转轨成本应被视为国家债务的一种，因此政府不必通过征收薪资税来筹集。
这又回到刚才我讲到的国家债务规模与GDP之比的问题。如果用增值税来支付当前和未来的社会统筹养老金，薪资税用来建立个人退休账户，那么即使在支付养老金待遇的同时通过发行新债券来为养老金的转轨成本筹资，养老金债务相对于GDP的规模也会下降。
随着养老金债务规模的下降，只要税收收入至少等于政府的非利息成本与新增银行坏账之和，总债务——包括传统政府债务和银行系统的净债务——就会下降。值得庆幸的是，中国的增值税征收随着课税对象——计入GDP的产品生产的增长而增长。
下面总结一下我所讲的要点：
首先，避免债务与GDP之比提高是很重要的，这里所说的债务不仅包括传统的政府债务，而且包括银行系统的净债务和未来的养老金债务。
其次，中国很容易实现这个目标，因为中国的经济增长很快，政府债务主要是内债，且债务的利率相对较低。
第三，社会统筹与个人账户相结合的社会保障体系设计得很好，但是目前推行的薪资税/缴费应该仅用于充实个人账户。
第四，转轨过程中的养老金支付应被视为国家债务的一部分，不应通过多重征税来筹集。