专项债是地方政府融资的未来方向，完善制度是显性化债务、防控风险的重中之重。
2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，允许部分地方政府专项债券可作为符合条件的重大项目资本金，并鼓励金融支持专项债项目，同时严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。
什么是专项债
根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》财库〔2015〕83号，专项债券为省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
地方政府债券分为一般债券和专项债券，两者存在明显的区别：
一是管理机制不同，一般债纳入一般公共预算管理，与赤字率直接挂钩，专项债纳入政府性基金预算管理；
二是资金投向不同，一般债多用于没有收益的公益性项目，专项债用于有一定收益的公益性项目。
这就决定了一般债和专项债的管理方式和适用范围不同，专项债相对灵活，适用于自负预算平衡项目，不限于现有品种，未来还有创新和扩大的空间，是财政融资开正门的重要着力点。
专项债规模快速扩大
截至2019年4月，全国地方政府债务余额196794亿元，其中一般债务115742亿元，专项债务81052亿元；1-5月全国累计发行地方政府债券14596亿元，其中一般债券5998亿元，专项债券8598亿元。今年我国地方政府债务限额为3.08万亿元，其中一般债务限额0.93万亿元，专项债务限额2.15万亿元。从最近五年的情况看，地方政府专项债券新增限额总体上呈快速扩大趋势。
图表1：2015年至2019年新增地方政府债券限额（万亿元）
数据来源：wind，如是金融研究院
专项债品种不断丰富
专项债券可分为普通专项债券与项目收益专项债券。普通专项债券的募集资金用途应当用于公益性资本支出，但并未规定具体的募投项目。而项目收益专项债的募集资金需要具体到单一或者多个具体项目，更具针对性。
目前项目收益专项债主要有土地储备专项债、收费公路专项债、轨道交通专项债、棚户区改造专项债等类型。根据财政部印发的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，合理扩大专项债券使用范围，创新和丰富债券品种，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。
专项债为何这么受青睐？六大优势显著
一、国家政策鼓励支持。中央政府层面鼓励与支持优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券，财政部也提出要合理扩大专项债券使用范围，鼓励地方创新和丰富债券品种。
二、不计入赤字，更为灵活。近年来，我国赤字率始终控制在3%以内，大力压减一般性支出。而专项债券纳入政府性基金预算管理，由基建项目建成后的收益偿还，不计入中央政府财政赤字，在调节财政政策方面较一般债券更为灵活。
三、额度管理防范风险。专项债通过预算管理，明确每年的债券发行额度，有利于规范政府融资行为，推进地方债务显性化，把控地方政府融资风险。
四、专项债尤其是项目收益专项债要求项目收益与融资自求平衡，专款专用，能够保障重点领域公益性项目合理融资需求，提高资金使用效率。
五、成本相对较低。2018年专项债平均发行利率为3.89%，较银行贷款与政府融资平台等融资途径有明显成本优势。
图表：近一年内政府债券平均发型利率对比
数据来源：wind，如是金融研究院
六、税收优惠对投资者有吸引力。按照2015年《地方政府专项债券发行管理暂行办法》规定，免征企业所得税和个人所得税。在我国除国债、地方政府债券外，大多利息收入均征收所得税，因此专项债券免税规定增加了对投资者的吸引力。
专项债发展展望
扩大专项债规模、期限、品种
扩大专项债规模、期限、品种。首先，新增债券发行规模原则上应在当年本地专项债额度内，但在债务上限内，可以自行调剂、扩大发行专项债规模。
完善市场化定价，提高流动性
一、减少对地方政府债券发行过程中的行政干预，让投资者根据市场状况、风险偏好自主确定报价。
二、按照谁使用、谁举债、谁负责原则。
完善信用评级，引入保险破产机制
积极培育独立、公正、专业的信用评级机构，适时引入多方评级，防止行政干涉，完善信用评级方法，根据项目运营情况开展跟踪评级。
完善信息披露机制
完善信息披露机制，提高披露信息的完整性、准确性、及时性。建立专项债信息管理平台，动态化、全过程披露信息，充分揭示债券风险。