危机应对的道与术︱方法论

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编者按

近期,中国金融四十人论坛(CF40)书系新书《危机应对的道与术》出版,本书聚焦危机处置与应对的核心问题,试图厘清关于危机的核心认识,详解危机时期的宏观政策选择。

本书作者、中国金融四十人论坛(CF40)成员、中国银行间市场交易商协会副会长徐忠与其合作者在前言中表示,危机应对涉及国家治理体系是否健全,包括央行与财政的关系、中央与地方的关系、金融机构的公司治理、监管有效性、法律法规以及营商环境、金融生态等方面。要不断深化改革,完善危机应对机制,降低危机对社会经济的影响。

本书围绕危机应对的四个关键环节展开,即确定处置时机、确定关键救助者、进行损失分担与选择处置平台,并得出关键结论:危机是推动金融监管改革的重要契机。对于我国而言,金融监管改革还要继续深化,未来需要重点关注公司治理、监管体制、《巴塞尔协议Ⅲ》实施、地方金融生态等问题。

——BY 中国金融四十人论坛

以下,祝开卷有得。

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图文来源/ 微信公众号【中国金融四十人论坛】

作者/ 徐忠 朱满洲 任晴,本文为中国金融四十人论坛(CF40)书系新著《危机应对的道与术》的前言。

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《危机应对的道与术》

徐忠 朱满洲 任晴 著

人民日报出版社 2024年2月

从过去百年历史来看,虽然大的危机不是经常发生,但危机的应对却非常重要。危机应对涉及国家治理体系是否健全,包括央行与财政的关系、中央与地方的关系、金融机构的公司治理、监管有效性、法律法规以及营商环境、金融生态等方面。

应对得不好,如美国20世纪30年代大萧条,对经济破坏严重且持续时间较长,波及了全世界;再如20世纪90年代日本房地产泡沫破灭后,经济随之陷入“失去的二十年”;还比如海南发展银行(海发行)作为新中国金融史上第一家被关闭的商业银行,其关闭清算工作从1998年起,至今仍未结束,影响了当地的经济金融发展。

应对得好,如2008年美国次贷危机之后,金融体系很快恢复,经济受到的损害也较小;再如2023年美欧银行业危机,应对行动非常迅速,市场恐慌被及时遏制;还如我国21世纪初按照资本核销、不良剥离、外储注资、股改上市的“四步曲”对四大行实施“在线修复”,既帮助了四大行摆脱困境,也避免了对社会经济发展造成影响。

实际上,每次危机之后,国际上都有大批学界、业界和政界人士对危机应对进行总结、反思,并趁机推动下一步改革。例如,2008年美国次贷危机之后,时任美联储主席伯南克、财政部长保尔森、纽联储主席盖特纳作为危机应对的亲历者,都出版了相关回忆录。关于亚洲金融危机后我国的改革开放和四大行的改革,许多亲历者也出版了相关专著和文章。

历史不是简单的重复,但有惊人的相似,案例分析是一个有效的研究方法。案例分析的方法非常适合危机研究,既可以验证直觉猜想,也可以启发新的认识,还可以就多个正反面案例进行比较。

国际案例方面,本书共使用了近20个比较典型的危机案例或风险事件,包括美国的大萧条和次贷危机、日本的房地产泡沫破灭、欧洲的主权债务危机、巴西的地方债务危机、塞浦路斯的主权债务危机以及美国的硅谷银行破产、英国的北岩银行倒闭等。

国内案例方面,本书也分析了海发行、四大行、深发展、德隆系、包商银行等10余个典型的风险事件。虽然我国过去二三十年没有经历过大的危机,学界对危机的研究一度也不够重视,但现阶段,我国面对的风险形势错综复杂,房地产风险、地方债务风险和中小银行风险交织在一起,还面临疫情后有效需求不足与发展模式转型的问题,当前的挑战是超过以往的。

本书不求面面俱到,主要围绕几个核心问题:

首先,必须正确认识危机时期的宏观政策选择,在这个问题上思路不对的话,会在很大程度上影响经济恢复,甚至可能加剧危机,国际上此类教训非常多。

其次,对于两类最为常见的危机——房地产危机与财政危机,在应对上需要特别注意一些事项,如果观念有偏差的话,结果也会南辕北辙。

再次,金融危机处置的四个关键环节分别是处置时机、关键救助者、损失分担、专业处置平台,这四个环节基本决定了金融危机处置的效果。

最后,危机后要把握好监管改革的重要契机,这已经成为各国尤其是发达国家的传统。通过对国内外典型案例的一一剖析,本书试图总结一些基本规律,以期为将来的应对提供借鉴。

重视危机时期的宏观政策选择

危机时期的宏观政策非常重要,虽然已经有了比较多的研究,但仍有很多分歧。目前主要的争论点在于短期需求管理与中长期结构性改革之间的关系、危机时期宏观政策的首要目标、危机时期的财政政策与货币政策。正确认识这些问题很关键。

从中长期看,结构性改革是必需的,但扩张性的宏观政策可以为结构性改革赢得时间和空间。历次危机之后,用结构性改革的办法还是逆周期调控的手段来予以应对,始终都会争论不休。从不同的角度来看,这两个主张都有合理性。

1933年,凯恩斯发表《致罗斯福总统的公开信》,对这个问题做了重点阐述。凯恩斯认为,复苏和改革不能相互混淆,应该有一个先后次序:当有效需求不足的时候,复苏措施应优先于改革措施;只有在经济正常运行之后,才能有效地推动改革。这就好比一个需要手术的病人,应首先保证病人有足够体力,才能进行手术。当然,改革措施与复苏措施也不完全是对立关系,具有稳定经济和促进需求作用的改革措施要加快出台。

从历次危机的经历来看,经济的正常循环应置于政策目标的首位,这是解决一切问题的基础。危机时期,宏观政策的首要目标是确保经济的正常循环,实施逆周期的宏观政策,稳定总需求。危机时期,宏观管理部门经常会在多目标之间纠结。正常时期,财政政策以平衡为目标,货币政策要考虑通胀或资产价格泡沫问题。如果将这些理念照搬到危机时期,财政部门会因为顾虑赤字而不愿支出,货币当局会因为顾虑通胀或资产价格泡沫而不愿宽松。美国在大萧条时期就有深刻的教训,当时在宏观政策上缺乏经验,对危机反应滞后,还在金本位制下出现货币政策紧缩,致使危机产生巨大的破坏性。

面对次贷危机和新冠疫情冲击时,美国均在第一时间实施了逆周期的宏观政策,稳住总需求。当然也不是说,宏观政策要将总需求直接拉到危机前的水平,这是过度刺激,要做的是防止总需求的断崖式下滑,确保宏观经济的正常循环。

宏观政策需要各司其职。危机时期,财政政策与货币政策到底怎么使用,一直有争论,各国实践也有过不同选择。总结来看,主要有两方面的经验:

第一,货币政策应该适当宽松,但过度宽松也会有后遗症,不能“大放大收”。适当宽松的货币政策,能通过清晰的价格信号引导市场预期。但货币政策的作用有如“绳索”,“抑制过热”的效果强于“推动增长”。危机时期,货币政策解决不了需求问题。如果过度宽松,还会造成恶性通胀、资产价格泡沫等问题,反过来又会驱动货币政策过度收紧,形成“大放大收”,引发进一步的风险。

第二,危机时期的总需求问题只能由财政政策或有助于增加总需求的结构性改革来解决。危机时期,企业和居民不愿投资和消费,金融机构不愿放贷,总需求严重不足。这种情况下,只有财政扩张或者有助于增加总需求的结构性改革才能提振需求,这是货币政策做不到的。

美国大萧条时期,直至罗斯福新政出台,实施扩张的财政政策,加之二战爆发后美国本土远离战火,世界的订单涌向美国,经济才逐步恢复。如果财政政策不扩张,经济就会陷入持续衰退,还会产生社会问题,未来政府要花费更大的代价才能摆脱困境。

历史上,我国在亚洲金融危机和国际金融危机的时候,分别通过有助于增加总需求的结构性改革与实施大规模的刺激计划,帮助经济走出了困境。尤其是亚洲金融危机时,我国适时推动了房地产市场改革、人口城镇化并加入WTO,同时辅以国有大行与中小银行的改革,有力促进了内外需。

疫情后我国面临更加复杂的局面,不仅有效需求不足,同时原来由出口和房地产拉动增长的“双轮驱动”发展模式已不能持续,房地产问题与地方债务问题相互交织。当前情况下,要顺利推动经济转向双循环的高质量发展模式,亟须通过一揽子政策,同时解决增长问题和地方债务问题。

增长问题与地方债务问题是连在一起的,增长问题的核心是预期和需求的问题。这就需要央行和财政配合解决地方债务问题,而且要有一定的力度,同时出台中央和地方财政关系的改革,探索建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”体系,防范将来的道德风险。此举也必然有助于解决增长问题,增强中外投资者的信心,并通过营商环境等领域的改革,对预期产生积极的影响。

房地产危机时首先要

保住金融机构的功能

房地产危机是最主要的危机形式,正确处理好各方的利益很重要。美国次贷危机、日本泡沫破灭、瑞典金融危机都是房地产出问题直接诱发的,当然中间也有金融自身的问题。欧洲主权债务危机、美国储贷危机背后也与房地产有一定关系。

诸多危机与房地产有关是因为房地产兼具资产投资品与债务质押品的双重属性,容易出现资产价格与债务杠杆的正反馈,诱发资产价格泡沫与债务危机。

房地产危机的另一个特征是涉及面广,包括房企、购房者、上下游企业、金融机构、地方政府等,政策的优先级就比较重要。但很多时候,容易出于短期考虑,优先照顾购房者、企业等其他方的利益,而忽视金融机构的利益。

从历次房地产危机来看,金融机构是不能出问题的。如果风险集中到金融机构,从危机中恢复就很慢;如果金融机构还比较健康,从危机中恢复就快得多。

例如,日本泡沫破灭时,风险集中于银行体系但政府未能及时救助银行体系,导致经济持续衰退以及政府债务高企;而美国次贷危机时,其房地产融资风险通过开放的金融市场分散到全球,同时政府及时救助了房地产金融链条上重要的银行与非银行金融机构,使其在发达经济体中最先走出经济衰退。

金融机构在经济循环中相当于心脏,心脏一旦出问题则影响非常大。只有保住金融机构的功能,借助其期限错配功能,才可以将房地产的问题延缓到长期中去解决,危机才能尽快度过。如果金融机构出问题,银行就会惜贷,企业和居民就会得不到资金,势必减少投资和消费,实体经济将陷入持续的低迷。

我国房地产市场的高增长时代已经过去了,当前“房住不炒”定位下,房地产行业将从数量扩张阶段转向高质量发展阶段。这个过程中,化解房地产的风险非常重要,必须在解决总需求不足、保持一定经济增速中去解决房地产的问题,同时要注意以下几个方面:

首先,我国的大型房企不是一般意义上的房企,更像是金融机构,具有广泛的风险敞口,应从宏观系统角度思考房地产行业;其次,房地产在我国的资产结构中占比很高,所以房地产价格不能大跌;再次,处理房地产风险时,不能让风险向金融机构集中,否则会有长期的危害;最后,土地财政已经不能持续,要建立地方政府债务硬约束机制,同时中央财政要帮助地方财政平稳过渡。

此外,构建中国房地产发展新模式,也有一些问题需要注意。保障房与商品房应严格区分,施以不同政策:保障房用来解决低收入群体的住房问题,属于政策性的范畴;而商品房则是市场化的范畴,可以研究通过房地产税、遗产税等税收手段进行调控,避免通过价格、金融等行政性手段来直接限制。当前情况下,地方政府提供保障房,是通过收购供给过剩的商品房还是通过新建的方式,要根据当地市场的情况因地制宜来决定。

财政危机的短期应对与中长期改革

财政危机是另外一类常见的危机形式,在应对上与其他的危机会有一些区别。从实践来看,财政危机要不要救助以及救助力度、短期化债与中长期改革的衔接、债务化解对总需求的冲击、中央和地方的财政关系改革等问题,一直以来是有广泛争论的。

多数情况下,财政危机往往根源于财政自身的一些问题,只是在内外部的冲击下才显现出来。健康财政的基础是良好的财政纪律与有效的激励约束机制,如果偏离的话,就可能出现财政危机。

从诸多案例来看,有的是中央和地方财政关系没有理顺,有的是财政乱花钱、花钱不讲效益,有的是举债缺少监督管理。比如,希腊案例中,表面上是旅游业遭受危机冲击、资本外流、数据造假等因素的影响,但本质上是本国居民享受着与经济发展水平不相适应的高福利、财政支出不受节制。再比如,美国底特律案例中,表面上是单一产业结构、人口外流、衍生品交易亏损的影响,但本质上是养老金缺口难以持续、财政支出不审慎。

对于地方政府债务问题,中央政府选择救助与不救助,并不是绝对的。实际上,地方政府债务是一个两难问题,答案取决于现实的客观条件。如果建立了激励相容的地方财政自治体制和比较完善的地方政府破产制度,并且不是大规模、系统性的地方财政危机,那么,中央政府不救助(如底特律案例),可以最大限度减少道德风险。

但是,世界上只有少数发达国家具备这些条件,大部分国家的财政体制以及破产制度并没有那么完善,而且地方政府出问题往往也不是个别现象,中央政府最后只能救助,这个时候防范道德风险并非第一考量。

如果进行救助,无论是中央政府对地方政府的救助,还是国际组织对主权国家的救助,要想成功至少做到以下两方面。

一是救助力度要足够,要摸清债务的范围和规模,把各类债务包括隐性债务都充分考虑进去。力度足够才能解决问题,否则就像巴西那样,在10年的时间内,中央政府前后进行了三次救助,问题反复出现,最终耗费了大量的公共资源。

二是短期救助的同时要以中长期改革为交换,才有助于解决根本问题。改革一般涉及财政体制、债务管理、国企公司治理和养老金等领域,以避免财政危机反复。实践中,往往会对改革进度设有监督执行机制。如IMF等机构每季度检查塞浦路斯的改革进展,持续时间达3年之久,并以此为基础发放救助资金。

另外,应对财政危机还要有宏观系统思维。一是债务化解要评估好对总需求的影响。要把握好财政重整的力度,避免用力过度让企业和家庭承担过重负担,或者让金融机构损失惨重,这样会破坏经济增长的动力,结果适得其反,让经济陷入长期的萎靡,类似希腊的教训。

二是当财政危机和银行危机同时存在,要处理好两者的关系。不能只顾财政危机,不顾银行危机,甚至把财政问题甩给金融机构。塞浦路斯在这方面做出了正确的选择,在财政危机和银行危机同时发生时,投入了大量的精力和资源去解决银行危机。

至于财政体制改革的方向,无论是联邦制政体还是单一制政体,大国经济体的分级政府间财政体制一般都实行地方自治。各国普遍建立了财税事权相匹配的“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”的财政管理体系。重点在于,提高地方政府收入与支出的匹配度并降低对转移支付的依赖,地方政府有独立的税收,建立适配的地方税收体系,同时建立有效激励约束机制下的地方政府债务管理框架。

过去,由于我国中央和地方财政关系长期没有理顺、国有企业的公司治理还不完善,地方政府将大量的财政事项以城投等方式转移至表外,形成规模庞大的隐性债务,目前已经难以为继。地方隐性债务有多种形态,在处理时必须予以全面考虑。

当前的复杂背景下,如何妥善化解地方债务考验政策智慧。中央政府要不要支持以及支持力度如何,短期化债与中长期改革的衔接,债务化解对总需求的影响,中央与地方财政关系的改革,地方政府破产制度的建立,央行与财政关系的转型,这些问题都要基于国内外实践的深入研究,给出审慎的回答。

处置的时机

——金融风险的处置不能拖延

从各国历次危机及个体风险事件的应对来看,拖延是一个“顽疾”,虽然经常付出巨大的代价,但同样的错误依然在重复上演。因此,剖析这一现象背后的原因并引以为戒,是非常重要的。

金融机构经营下滑达到一定的条件,就要立刻采取校正措施。如果都等到变成问题金融机构的时候再处理,往往就来不及了,代价会很大。对于出现问题的金融机构,拖延解决不了问题,只会让“小风险”积累为“大危机”。

一方面,对于问题机构,市场化约束机制起不到作用,拖延反而会刺激其过度承担风险。例如,美国储贷危机期间,由于政府的拖延,储贷机构的业务从传统的住房抵押贷款转向其他高风险资产,包括并购贷款、投资房地产和股票,以及投资赌场、快餐店、滑雪场、农场,甚至投资垃圾债、金融衍生品等。结果是,1983年花费250亿美元就可以处置的风险,最终花费1600亿美元才完成处置。

另一方面,风险金融机构的处置向来有“黄金48小时”的说法。危机中不良资产处置有“冰棍效应”,时间拖得越长,价值损耗越多,还可能引发市场踩踏,加大处置难度。一个正面的案例是,2023年硅谷银行出问题后,用时1天就实施接管,第4天就认定为系统性风险,半个月就完成了初步处置,最终的处置成本比较低。

拖延的背后,既有主观上的认识不足与缺乏决断,也有客观条件上的种种制约。从美国的储贷危机、日本的房地产泡沫破灭、英国的北岩银行倒闭等案例来看:

一方面,要杜绝主观上“捂盖子”的投机性想法,相关部门要拿出解决问题的勇气。实际上,因为不愿承受来自纳税人的压力、不愿承担单家问题银行倒闭的后果、不愿听到“坏消息”,在风险事件还没演化为危机时,一些部门有掩盖风险的冲动,将希望寄托于经济情况好转和资产价格止跌,导致处置介入不及时。这种情况中外都是存在的。

另一方面,需要消除一些客观障碍,包括信息、监管、资源、法律制度等。首先,要掌握充分的信息,对风险状况看得清,才能及时做出判断。很多时候,管理部门对不良贷款、损失计提等风险状况缺乏真实了解。

其次,由于涉及多部门,各部门之间要职责清晰、协调畅通,不相互推诿扯皮。北岩银行倒闭后,英国议会在危机后的调查报告中指出,央行与美国金融服务监管局(FSA)的关系堪称“有毒”,监管协调机制的无效和混乱到了“令人惊讶”的程度。

再次,监管有效性也很重要,否则会导致风险堆积,典型案例是美国储贷危机。

最后,要有充分的保障能力,特别是充足的处置资金以及健全的存款保险、金融破产法、投资者保护制度等安排。

从近年来我国中小银行的风险事件来看,往往是出了大问题才暴露出来,问题暴露了之后容易拖延,反映出当前仍有一些亟待完善的地方。

首先,农信社的监管体制是不完善的,农信社同时接受金融监管部门与省联社的双重监管和管理,但在过往的案例中,往往只有管理、没有监管。在农信社出问题的时候,地方政府倾向于掩盖风险,风险无法掩盖的时候,会让其他农信社来兼并或者做大法人机构来“消灭”风险,导致问题越来越大。

其次,早期金融监管部门认为可以依靠自身调动金融资源的能力,独立解决金融机构的风险,监管与处置机制建设不足。党的十八大以来,我国高度重视金融风险防范化解工作,先后在国务院金融委、中央金融委的指挥下,统筹监管资源的能力明显加强,有序处置了一批高风险问题机构。但是,目前的个案风险处置还主要是“一事一议”的方式。解决上述问题,未来一方面有赖于金融监管体制的改革,提高监管的有效性;另一方面有赖于法律的完善,要在金融稳定法中明确谁来处置、怎么处置等内容。

关键的救助者

——央行最后贷款人

危机时期,最后贷款人紧急救助职能非常重要。多年来,尽管央行一直被默认为最后贷款人,但这一安排是否最优,在理论上仍被经常讨论。另外,央行最后贷款人也面临一些限制,如何在限制条件下发挥好这一职能,也是一个重要的实践问题。

央行最适合作为最后贷款人。理论上,最后贷款人不一定非得是央行,其他机构也是可以的。但实践中,从最后贷款人概念诞生以来,一直是央行在承担这个职责,这与央行的两个优势有关:

一是央行在救助能力上较财政部门、微观监管部门有明显优势。从决策过程来看,央行救助决策更加顺畅;从政策手段来看,央行救助工具更加灵活;从救助规模来看,央行空间更大。

二是央行在信息掌握上较财政部门、微观监管部门有综合优势。最后贷款人的救助决策不仅依赖于单家机构的信息,还依赖于金融体系以及宏观经济的信息。央行具有货币政策与金融稳定职责,在信息方面有优势。微观监管部门在单家机构的信息上可能有一定优势,但在金融体系以及宏观经济的信息方面,央行更具优势。

2008年金融危机后,国际上普遍加强央行的监管权,进一步帮助央行掌握更加全面的信息。由央行统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司、统筹监管重要金融基础设施、统筹负责金融业综合统计,已经成为国际上的改革方向。

央行与财政的关系,决定了央行最后贷款人的作用与效果。

一方面,数年来央行最后贷款人职能始终面临着扩权与收紧之争。2008年金融危机时期,美国央行美国联邦储备系统(以下简称“美联储”)最后贷款人在救助范围、救助方式、抵押品范围等诸多方面持续拓展。但危机后,《多德 - 弗兰克法案》又限制了美联储的紧急援助权。下一次再有危机的话,除非财政部与美联储能很好配合,在危机时对美联储充分授权,否则会有很大的问题。

另一方面,判断一家金融机构是偿付能力问题还是流动性问题,存在一定的困难。一般来说,根据白芝浩原则,央行只对有偿付能力的金融机构在优质担保品与惩罚利率下提供流动性支持。但危机当前的时候,判断一家金融机构是偿付能力问题还是流动性问题,不那么容易。因此,央行最后贷款人职能不是完全没有风险的,而风险的大小,一方面取决于与财政部门合作的深入程度,另一方面取决于法律授权的多少。

21世纪初,在我国央行中国人民银行的牵头下,我们成功处置了“德隆系”风险。根据国务院授权,在央行牵头处置下,多部门协调配合,针对处置过程中的一些问题,依托我国的制度优势做了较好的安排,最终的处置也比较成功。

同时也要看到,完善我国央行最后贷款人职能还需要解决一些问题,首先是建立有效的监管与完善的风险处置机制,不应让最后贷款人来解决所有问题;其次是落实好“三个统筹”,确保央行能够掌握充分信息,有能力履行好最后贷款人职能;最后是央行必须要有足够的法律授权,并在危机时与财政很好沟通协调,才能更好履行最后贷款人职能。

公共资金的损失分担

——财政出资与央行出资

危机处置还有一个关键问题是,公共资金由谁出资,财政出资还是央行出资。理论上,应该按照职责来确定,而实践中各种情况都有,但并非无规律可循,实际上要在复杂约束条件下寻找解决方案。

财政出资和央行出资各有自身的限制。一般来说,财政资金往往面临政治压力,决策程序上不如央行快,同时还受到不同阶段财政状况的约束。实际上,危机中及时动用财政资金是比较难的,雷曼兄弟没有得到救助、“占领华尔街”与削减美联储救助权、硅谷银行从其他渠道获取处置资金,都反映了财政出资的制约。央行救助又往往受到法律授权的困扰,虽然在法律中会有一些授权,但在不同时期,界限总是摇摆不定,为央行的行动制造了障碍。

危机时期需要快速行动,损失的大小往往取决于政策的选择,最好是央行与财政很好地沟通、在协商中达成一致。

例如,伯南克等人在回忆录中提到,次贷危机期间,当美国财政部协调美联储支持摩根大通收购贝尔斯登时,伯南克和盖特纳提出,如果财政部为美联储的潜在损失提供补偿,美联储就同意。时任美国财政部长保尔森同意了这个要求,但后来财政部的律师告诉保尔森,财政部无法为美联储提供补偿。于是盖特纳要求保尔森写信支持美联储的救助。保尔森写了这封信,并称这封信是其真金白银之作。

另一个案例也能说明问题,在日本山一证券的风险处置中,各方对山一证券的救助并没有事先协商一致,关键时刻日本央行日本银行出手解决了问题。试想一下,如果日本央行因为没有协商一致而不行动,后果是不堪设想的。

发展中国家一般是财政相对弱、金融相对强,金融机构出了问题往往由央行牵头处置,我国也是这样,但央行能做到何种程度,则取决于获得多少授权以及财政的合作程度。

历史上,我国对问题金融机构的救助和处置,均使用的是金融资源。我国在21世纪初进行四大行改革时,财政资源不足,也是央行与财政达成一致,过程中获得了相应授权,效果也非常好。所以,金融稳定法要对央行出资的授权做一些考虑,同时财政与央行要加强风险处置上的合作探索。

除了公共资金外,我国还建立了许多行业性的保障基金,包括存款保险基金以及信托保障基金、保险保障基金等。尽管这些行业性保障基金不是公共资源,但如何统筹使用,钱怎么来、要怎么用、使用的顺序是什么,这些问题都应在金融稳定法里有所明确。

处置的制度建设:存款保险公司

在危机处置中,由谁处置是个核心问题。处置者是否具有能力、处置方式是否正确,很大程度上决定了处置的效果。国际上的危机处置普遍由存款保险公司承担。经过百年发展,一方面存款保险公司的职能在不断拓展,另一方面在处置方式、保障额度等传统问题的认识上也越来越清晰。

专业处置平台的角色适合由存款保险公司承担。危机时期,大批金融机构同时出问题,处置方是有很大压力的。相对于普通企业,金融机构资产负债规模庞大、业务复杂、涉及面广、外溢性强,一旦出现问题,需要快速处置。监管部门受限于多重职责,同时也缺少充足的处置资源与专业人才,可能会贻误处置时机。因此,大多数国家由存款保险公司承担专业处置平台角色,其中又以美国的联邦存款保险公司(FDIC)最为典型。此外,存款保险公司最终赔付的资金取决于处置的效果,所以有最大化回收、最小化损失的内在动力。

在处置方式上,已经形成了一些比较成熟的国际惯例。一是“好银行”与“坏银行”的处理思维。问题机构的处置,类似于传染病的应对,如果不进行及时的阻断、隔离、治疗,会逐渐波及金融体系和实体经济。将“好机构”与“坏机构”、“好资产”与“坏资产”分开处置,有助于实现风险传染的阻断、隔离、治疗。

无论是储贷危机时期的重组信托公司(RTC),还是FDIC经过百年发展沉淀下来的实践,或是英国北岩银行等个案处理,遵循的都是这一基本逻辑。如果简单让“好机构”去兼并“坏机构”,反而可能会把“好机构”也拉下水。

二是与很多人的印象不同,大多国家主要采用承接方式,而非直接的存款赔付。承接方式下,金融机构虽然“破产”,但业务连续性得到了保障,风险不会扩散。运用存款赔付关闭的情况较少,往往限于小型金融机构。

大多数情况下,存款保险公司不仅是保险者与处置者,还被赋予监管者职能,发挥及时校正的作用。例如,FDIC的监管权在历次危机中不断加强。1935年,FDIC巧妙提出保费设置方案,强化自身监管权;在储贷危机等事件后,FDIC又获得了及时校正等监管权。

目前,在调查、索取信息与及时校正等监管权方面,赋予存款保险公司广泛授权,确保能进行风险预防与及时介入,是国际上的主流趋势。而且,由于监管失效的处置成本要自己承担,因此,相比其他监管机构,存款保险公司更有动力有效监管、早期校正。

存款保险应该限额保障还是全额保障,目前来看也不是绝对的。存款保险制度既要防挤兑、保护中小存款者,又要防范道德风险,理论上,限额保障是一个平衡的结果。但是,从实践来看,限额保障只在少量金融机构出问题的情形下适用,当有大量问题机构或者问题机构不多但可能蔓延为系统性风险时,应优先考虑金融体系的稳定,果断实施全额保障。

例如,日本20世纪末的房地产泡沫破灭与美国2023年硅谷银行破产事件中,均进行了全额保障,而瑞典20世纪末金融危机时的全额保障,范围不仅包括存款,还包括其他所有债务。

我国已经建立了存款保险制度,有助于解决过去行政方式下效率不高、专业性不足的问题。以前,金融机构处置主要采取“一事一议”的行政方式,很多问题机构迟迟难以退出。海发行是新中国金融史上第一家被关闭的商业银行,其关闭清算工作自1998年起,至今仍未完全结束。2015年存款保险制度建立,其后我国正式建立了专业的处置平台。

当前的情况下,要把存款保险制度真正建立起来,有两个现实问题要做考虑:

一是对监管部门没有及时发现风险的情况,应该有问责机制。如果缺乏对监管的问责机制,出了问题都让存款保险去处理,客观上就变成监管不承担责任,存款保险成为付款箱。

二是针对存量风险问题,未来应该有一个监管部门与存款保险并行的过程。这个过程中,可考虑建立试点评价机制,哪个机构监管更好、哪个机构风险处置更好,就将其经验总结成法律或模式固化下来。

当然,相比国际上比较成熟的存款保险制度,我国未来还需要进一步发挥存款保险公司在独立处置平台、及时校正机制等方面的作用。在中央和地方财政关系尚未完全理顺的情况下,为避免地方政府干预中小金融机构经营,目前“谁的孩子谁抱”应该是一个阶段性做法。事实上,除个别地区外,很难真正做到“谁的孩子谁抱”,最终应该通过完善监管体制来解决。

把握好金融监管改革的重要契机

不要浪费一次危机,危机后推动重大监管改革已经成为发达国家的传统。如果金融监管体制没有重大问题,大的危机是很难发生的。正常时期,推动监管改革的阻力往往比较大,但危机后各方更容易凝聚共识。

从过去百年历史来看,主要发达国家在发生危机后,很多时候都伴随着金融监管体制的重大改革。例如,日本在20世纪末危机之后,监管改革范围非常广,包括金融监管模式、相关法律和制度、金融业发展模式等方面;即便是对北岩银行这样的个体风险事件,英国也进行了反思,对金融监管模式进行了调整,建立了超级央行监管模式。

新的监管工具需要在实践中不断完善。有些工具推出后虽然解决了一些问题,但也出现了一些原先没有想到的问题。例如,为解决“大而不能倒”问题提出的系统重要性金融机构(SIFIs)监管框架,进行“一刀切”划分并适用差异很大的监管标准,造成了“峭壁效应”,2023年硅谷银行的倒闭事件就印证了这个问题。

有些工具随着市场情况的变化,也要与时俱进以适应最新的形势。例如,《巴塞尔协议Ⅲ》提出流动性覆盖率(LCR)、净稳定资金比例(NSFR)等流动性监管指标,但随着社交媒体和移动支付等发展,以前对存款粘性的理解已经不成立,同时随着市场情况变化,以前的合格优质流动性资产现在可能也不合格了,这些指标都需要进一步修正。即便如存款保险制度,从20世纪至今经历了百年的发展与完善,现在依然进行着优化的讨论。

从我国近年来一些金融风险事件来看,金融监管改革还要继续深化。我国自改革开放以来,金融业从计划经济向市场经济转轨,经历了几次重大风险化解和监管改革。1997年至2022年,我国陆续召开了五次全国金融工作会议,指引了我国金融监管改革的深化。不过,金融监管仍要不断适应金融业改革发展的新要求,结合包商银行、恒丰银行、锦州银行等案例来看,公司治理的问题、监管体制的问题、混业经营与分业监管的问题、《巴塞尔协议Ⅲ》实施的问题、地方金融生态的问题,当前需要重点关注。

2023年,中央金融工作会议召开,提出要切实提高金融监管有效性,全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管、健全权责一致、激励约束相容的风险处理责任机制,健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制。

总的来说,危机的应对不是一个简单的问题,而是一门复杂的艺术。过程中,往往面临诸多现实的约束(比如财政、舆论压力),需要在复杂、受约束的情况下找到解决问题的最佳答案;有时候,不同情况下的答案也不是唯一的(比如全额保障还是限额保障);大多时候,还要进行权衡和取舍,正常情况下的一些理念在危机期间未必适用(比如危机时宏观政策应以经济正常循环为首要目标,而不是其他)。

正因如此,百年来,人们前赴后继地研究危机应对,但仍有些问题尚未认识清楚。与此同时,这些危机反映出国家治理体系方方面面的问题,要不断深化改革,完善危机应对机制,降低危机对社会经济的影响。本书希望能够有所贡献,给读者一些启发。

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