《核电安全条例》起草工作自2008年10月启动，已多年被列入国家行政法规立法计划，并在2014年被要求加快立法进度。8年间几易其稿，核电企业和各大发电集团均参加了起草工作和意见征求讨论，博弈最为激烈的是如何设定核电控股股东的准入条件，这也是还没有取得核电牌照的发电企业最为关心的条款。
据参与起草的知情人士说，《核电管理条例》(送审稿)在总则中明确提出“国家鼓励核电项目投资主体多元化，支持各类国有企业、民间资本、境外投资者参股投资核电项目，支持各类资本参股、控股核电装备制造、技术服务领域，依法保护投资者权益”。同时，条例也明确，国家鼓励和支持核电建设、运营和技术服务专业化。
准入条件敲定
对于业界俗称的核电牌照，条例首次明确:“国家实行核电项目控股股东或实际控制人管理和监管制度。”
因为核电行业的特殊性，政府对核电项目控股股东或实际控制人实行准入制度。业界和政府很快取得一致的意见是，核电项目控股股东或者实际控制人的前提是国务院国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业，并列出五项准入条件。
据参与起草的一位从业者介绍，准入条件最核心的一条，最终确定为“持有其他核电项目25%以上的股份，并具有作为参股股东至少8年的参与核电项目建设、运行的经验，其中至少包括1个机组的完整建设周期及其3年运行的经验”。
这一款规定在起草过程中曾发生多次争论和反复。
eo记者此前获悉的一个版本中，业主的准入要求为三条：一是系中央国有企业，二是已参股核电33%以上，第三则拥有10年核电运营经验。最终版本设定的门槛有所降低。
其他的准入条件包括，要求控股股东具有满足国家相关法律法规要求的、完善的核安全管理体系、质量保证体系和核应急保障体系，建立良好的核安全文化;拥有数量不少于300人、符合核电相关资质要求的人才队伍，其中5年以上核电相关经验的员工数量不低于50%;具备较强的资金保障和融资能力;国务院规定的其他条件。
石岛湾视为特殊项目
五大发电集团之首的华能集团，已参股海阳核电站和昌江核电站。显然，华能还有更大雄心——希望取得取得明确的控股权，谋求核电牌照的突破。
华能集团牵手清华大学、中核建共同建设的山东石岛湾高温气冷堆示范项工程，华能持股47.5%，成为控股股东。中核建和清华大学分别参股32.5%、20%。
根据知情人士分析，以条例的规定，尽管华能在石岛湾核电站处于相对控股地位，但并不意味着华能已经取得核电运营资质。
石岛湾高温气冷堆示范工程属于国家十六个重大科技专项之一，据相关人士引述条例的规定，“列入国家科技重大专项或科技计划的核电示范工程，其控股股东或者实际控制人，按照投资项目审批程序由国务院确定”。
这意味着，控股示范工程项目并不等同核电项目的控股股东，即华能实际控制的石岛湾高温气冷堆示范工程不同于其他核电项目，有一定的特殊性。此外，石岛湾核电站一期工程为20万千瓦高温气冷堆核电机组，中国核能协会理事长张华祝曾表示，高温气冷堆的意义不在于发电，主要在于高温热能利用，尤其是非电力应用。因此运营石岛湾核电站的经验能否作为获得核电运营资质的条件有待主管部门明确。
中核建也是这一轮核电运营资质的积极争夺者。中核建承担了国内大部分核岛建设工作，在核电项目建设上有丰富的经验，但其短板也很明显，没有运营核电站经验。不过2014年中核建已经启动瑞金高温气冷堆选址工作，同样希望以此为跳板，获得核电运营资质。
三家电企有望 地方企业没戏
五大发电集团中只有中电投(2015年与国家核电技术公司合并成立国电投)被明确拥有核电业主资质，华能、大唐、华电、国电均有参股核电站。其中华能参股49%昌江核电站、47.5%石岛湾核电站以及5%海阳核电站;大唐参股44%宁德核电站;华电参股39%福清核电站、10%三门核电站;国电参股5%海阳核电站，持股49%的漳州项目仍处筹建阶段。
从参股比例来看，华能、大唐、华电已经达到《核电管理条例》“持有其他核电项目25%以上的股份”条件。
同时，上述三家发电集团也将很快满足“至少8年的参与核电项目建设、运行的经验”条件。核电建设周期通常需要5年，再加上3年运营时间，将可达到最低8年的要求。如果石岛湾项目明确视为特殊项目，那么大唐将第一个满足运营时间的条件，宁德核电站1号机组已在2013年4月投入商运，再过一个月运营时间满3年。华电集团参股的福清核电站1号机组2014年11月投产，意味着至2017年的11月后，华电即满足要求。华能集团参股的昌江核电站1号机组2015年12月商运，要到2018年12月才能满足运营时间的要求。
不过这三家发电集团共同面临的问题是缺少核电人才。核电属于人才密集型产业，而国内核电人才短缺，发电集团若想拥有不少于300人且符合资质要求的核电人才，决非易事。对于决心获取核电牌照的发电企业而言，在作为小股东参股的目前阶段，吸引、养着和留住300名专业人才，才是最难越过的门槛。
另外，部分地方能源企业，如浙能集团、粤能集团、广西投资集团等，也较早参股了部分位于当地的核电项目。浙能参股的有方家山核电站、秦山一期核电站、三门核电站、秦山三期核电站;粤电参股阳江核电站。但按照条例规定，获得核电运营资质的前提必须是央企，地方能源企业无缘核电牌照争夺的竞赛。