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《意见》希望财政资金和社会资本共同发挥作用
2021年3月29日，国家发改委、科技部、住建部、财政部、银保监会等十四部委联合发布《关于依托现有各类园区加强返乡入乡创业园建设的意见》（以下简称“《意见》”），提出支持地方依托现有各类园区加强返乡入乡创业园建设的总体要求、主要任务、政策措施和组织保障，这是我国首次专门出台关于支持返乡入乡创业园建设的具体政策文件，也是我国解决“三农”问题，支持农村创新创业、支持返乡就业工作的一项重要举措。
2020年受疫情影响，农村创业创新、返乡就业工作更加被摆到了突出位置。2021年政府工作报告中指出“加快发展乡村产业，壮大县域经济，加强对返乡创业的支持，拓宽农民就业渠道。千方百计使亿万农民多增收、有奔头。”提高农民收入、缩小城乡差距，实践乡村振兴战略是我国城镇化水平发展到一定阶段的必要举措。近年来，随着农村创业创新环境持续改善，乡村振兴战略的不断推进，农村创业创新浪潮正在乡村广袤的土地上茁壮成长。《意见》坚持问题导向，紧紧围绕就业优先战略和实现资源集约高效利用和共建共享的迫切需求，提出返乡入乡创业园建设的3个主要任务和5大政策措施，既体现了战略性也突出了实效性，任务十分明确。
为了破解制约返乡入乡创业高质量发展的痛点、堵点问题，《意见》中着力构建系统完备的返乡入乡创业平台支撑体系。其中在政策措施中明确提出：发挥财政资金撬动作用和发挥社会资本补充作用。鼓励社会资本按照“市场运作、科学决策、防范风险”的原则建立返乡入乡创业投资基金，鼓励金融机构、社会资本依法合规对返乡入乡创业园企业进行股权投资。希望财政资金和社会资本能在返乡入乡创业园建设中发挥更大的作用，破解制约返乡入乡创业高质量发展的痛点、堵点问题，缓解返乡创业企业的资金困境。支持社会资本建立返乡入乡创业投资基金，也是未来我国私募股权行业发展的一个重要方向。
图表1：《意见》提出希望财政资金和社会资本在建设返乡入乡创业园中发挥重要作用
资料来源：国家发改委，融中研究整理
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返乡创业人群激增
相关基金是未来重要方向
“三农”问题一直是我国社会发展重点关注的问题之一，历年政府工作报告中均会提及，政府层面也不断出台政策措施来保障提高农村收入，增加农民消费。
2020年3月份，受新冠疫情原因影响，为努力实现农民增收目标，农业农村部网站发布《关于应对新冠肺炎疫情影响，扩大农村劳动力就业促进农民增收的通知》指出，在确保推进农村中小微企业复工复产、农村劳动力就业的同时，要不断挖掘农业农村内部就业潜力，积极引导农村创新创业、强化农民技能培训，也要引导社会资本投入农业农村。
根据农业农村部新闻办公室发布数据显示，2020年返乡入乡创业创新人员数量达到1010万、比上年增加160多万，首次超过1000万，带动农村新增就业岗位超过1000万。此外，“田秀才”“土专家”等在乡创业创新人员达3150万。返乡入乡创业项目中60%以上具有创新因素，85%以上属于一二三产业融合类型，55%运用“互联网+”等新模式，促进了直播直销等业态快速发展。创业创新领域由最初的种养业向农产品初加工、农村电商等转变。农村返乡创业持续推进，为保持乡村产业持续稳定增长，带动农民就业增收提供了有力保障。
区域经济高质量发展、乡村振兴核心需要人才助力，同时也是进一步落实六稳六保、就业优先工作的切实体现。发达地区产业转型升级的持续推进，对中西部地区产业转移承接能力提出较高要求，同时对区域内产业配套也提出了较高要求，产业转移本身就是人才回流，返乡入乡创业工作的进一步推进即时提升产业转移承接能力、配套能力的重要举措，也是进一步拓宽属地劳动力就业渠道的重要抓手，也是县域经济高质量发展、乡村振兴提供了人才保障。
《意见》的出台可以鼓励人才回流，为区域内高质量发展、乡村振兴提供动力，以创业带动就业，进一步解决农村劳动力转移承接问题。同时，返乡创业工作的不断推进能够进一步完善相应地区的产业结构、进一步发挥属地要素优势、区位优势，进一步促进产业集聚、提高综合配套能力，是补链延链强链的重要体现。
虽然返乡入乡创新创业人员数量不断增长，但是在实际操作中，农村创新创业也遇到了较大的问题，其中平台缺乏、资金难是返乡入乡人员遇到的主要问题。返乡人员创业初创资金多数为自筹和家人支持，资金来源渠道狭窄，无法有效的到社会资本支撑，从而不能扩大规模，始终徘徊在中小企业范畴。另外，缺少好的项目、信息平台也是困扰返乡创业人员的主要因素之一，传统观念阻碍、政府扶持政策落地不力、缺乏社会关系等因素也为返乡创业人员带来不小的困扰。
《意见》的出台，体现了国家层面对返乡入乡产业园建设的重视，推动乡村振兴战略，提高农村收入，返乡入乡产业园是重要举措，同时在《意见》中提出财政资金和社会资本发挥作用，构建返乡创业保障平台体系，能够切实解决返乡创业人员缺乏资金、缺乏平台的困境，同时也意味着返乡入乡产业园基金是我国私募股权行业发展的重要方向。
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发挥财政资金和社会资本作用
多方面助力返乡入乡产业园建设
在《意见》中提到，发挥财政资金的撬动作用和社会资本的补充作用，《意见》中对发挥财政资金撬动作用主要是集中在地方专项债券、专项资金等方面，但是在私募股权行业中政府引导基金的作用也是利用财政资金，带动地方产业发展，发挥财政资金的撬动作用。在返乡入乡产业园建设方面，政府引导基金也应积极发挥作用，对于一些返乡入乡人员所启动的优质创业项目，有必要发挥各地政府引导基金的牵引作用，撬动私募股权投资基金等更多社会资本朝着项目集结与汇拢。
河南省财政厅在发挥财政资金对返乡创业领域的撬动作用方面先行一步。河南是人口大省，劳务输出大省，截止2016年底河南省累计有81万多名农民工返乡创业，带动农村劳动力就业400多万人，按照省政府要求，全省外出务工人员返乡下乡创业工作目标为：到2020年，返乡创业人数累计达到100万，带动就业1000万人，平均每年的任务是返乡创业20万人，带动就业200万人。在此背景下，河南省财政厅下属子公司河南农开产业基金投资有限责任公司（以下简称“河南农开”）专门成立投资机构，分别于2017年9月和2019年8月设立两只投向返乡创业建设领域的基金，并取得不菲效果。
融中研究就返乡创业基金对河南农开旗下的河南鸿博资本管理有限公司（以下简称“鸿博资本”）相关负责人进行了专访。在财政资金如何发挥撬动作用方面，鸿博资本相关负责人表示“财政资金通过设立基金直接投资以及与地方主要国有控股企业共同发起设立返乡创业服务公司的方式支持区域内返乡创业就业工作。基金和返乡创业服务公司主要通过项目直投、夹层投资等方式为符合条件的企业提供资金支持，同时返乡创业服务公司又结合当地主导产业提供联合采购服务（供应链服务），充分依托当地龙头企业优势，为区域内主要原材料采购、流通提供存货管理服务，适当降低企业负债率，优化资产负债表结构。”
据悉，河南省返乡创业支持方面基金已经设立两期，财政资金共计出资10亿元。其中一期基金成立于2017年9月，截止2021年一季度，已经完成了21个项目的决策，实现了20个项目的投资，完成决策金额5.4亿元，实现投资金额4.48亿元，带动社会资本投资46.51亿元，形成了50.98亿元的投资规模，实现稳就业、保就业岗位约5.3万人。二期基金成立于2019年9月，截止2021年一季度，已经完成了57个项目的决策，实现了52个项目的投资；决策金额4.66亿元，实现投资金额3.73亿元，带动社会资本约38.38亿元，形成了42.14亿元的投资规模，实现稳就业、保就业超5万人。完成了原阳、鹿邑两家返乡创业服务公司（子基金）的设立运作。
河南省返乡创业方面的两期基金紧紧围绕省委、省政府做好农产品精深加工文章，延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链的政策要求。支持了莲菜网、雨轩食品、九豫全食品、中大恒源、禾胜合毛肚、新农源、新农村、福香居等农产品流通、加工龙头企业，这些企业的发展同时也带动了一二三产业的融合，有效解决了农村产业规模化销售难题，就业转移问题。
河南省返乡创业方面的两期基金围绕先进制造业、服装、电子、材料、生物技术等重点支持了凯旺电子、心连心、光远新材、泛锐熠辉许昌德通、美兰生物、景安网络、金居建设、瑞能服帽等一批农民工返乡创业以及较好吸纳返乡农民工就业的优质项目，其中凯旺电子首发上市已经获深圳证券交易所受理，心连心化学、光远新材已经进入IPO辅导，许昌德通、现代生物已经启动上市股改工作、金居建设三板竞选层上市工作在稳步推进。
返乡创业基金是财政资金引导支持农民工返乡创业、就业工作的新创举，是财政厅落实省委、省政府“六稳六保”工作的有力抓手，是积极作为确保就业优先政策的重要体现。基金成立三年来管理团队围绕省域返乡创业就业工作由点及面主动开展工作，投资了一批符合产业发展方向的重要企业、培育了一批有上市潜力的重点企业，重点扶持了一批高素质人才、高科技返乡创业企业。基金在原阳、鹿邑产业集聚特色明显的县区设立的县级返乡创业服务公司稳定运营为当地落实“六稳六保”、就业优先做出了突出贡献。
社会资本补充作用方面，《意见》中提出鼓励社会资本按照“市场运作、科学决策、防范风险”的原则建立返乡入乡创业投资基金，鼓励金融机构、社会资本依法合规对返乡入乡创业园企业进行股权投资。根据基金业协会统计数据显示，目前返乡入乡创业投资基金还较少，2017-2020年仅有4个基金名称内包含“返乡”字样，其中河南省农民工返乡创业投资基金和河南省返乡创业股权投资基金为河南省财政厅部分出资与社会资本合资成立的支持返乡入乡创业方面的基金，但是整体上看，返乡入乡创业方面的投资基金数量及规模还需要进一步加强。
图表2：带有“返乡”字眼的创投基金情况
资料来源：基金业协会，融中研究整理
在未来财政资金与社会资本如何发挥协同作用方面，鸿博资本相关负责人表示：“初创阶段多数项目风险还是较大，并不太适合社会资本参与。后期发展到一定阶段会具备社会资金投资条件。政府引导资金发起设立基金在第一个层面发挥了充分引导作用，为后续社会资本参与支持提供了优质项目来源，这也是第一阶段河南主要是靠政府引导的意义所在。后续随着返乡创业基金支持面进一步扩展，部分项目进一步成熟，返乡基金工作重点是吸引更多社会资本发起设立更多特色子基金支持河南区域内返乡创业企业。”