2022年两会政府工作报告提出，要继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，做好经济金融领域风险处置工作。压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，加强风险预警、防控机制和能力建设，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。其中，“设立金融稳定保障基金”为首次提出，引起广泛关注和讨论。
本文在回顾已有风险防范化解手段的基础上，结合欧美设立、运作金融稳定保障基金的经验，对中国金融稳定保障基金的设立背景、作用等方面进行介绍。
一、中国提出“设立金融稳定保障基金”的背景和目的
政府工作报告提出“设立金融稳定保障基金”的背景是中央政府着力防范化解重大风险。近年来，政府工作报告中多次提及“防范化解重大风险”。从2014年提出建立存款保险制度，到2017年提出筑牢金融风险“防火墙”，到2022年首次提出设立金融风险保障基金，牢牢守住不发生系统性风险的底线一直贯穿其中。
整理：对冲研投 bestanalyst.cn/楼兰财经Kroraina Finance
金融是现代经济的核心领域，防范和化解金融风险不但是金融系统自身平稳运行的需要，对支持实体经济持续增长，对整个经济体系保持稳定均至关重要。中国央行设有金融稳定局，主要职责包括分析和评估系统性金融风险，提出防范和化解系统性金融风险的政策建议，管理中国央行与金融风险处置或金融重组有关的资产，参与有关机构市场退出的清算或机构重组工作，等等。顾名思义，设立金融稳定保障基金的主要目的是应对金融不稳定。
美国经济学家海曼·明斯基提出的金融不稳定假说认为，以商业银行为代表的信用创造机构和借款人相关的特征使金融体系具有天然的内在不稳定性，即不稳定性是现代金融的基本特征。作为最后贷款人，央行可以通过流动性支持、资产购买等操作减少违约和破产，稳定金融和经济。此外，对金融市场实施监管对消除金融不稳定、防范金融风险也十分重要。
2007年4月，美国第二大次级抵押贷款机构新世纪金融公司申请破产保护，标志着次贷危机爆发。2008年9月1日，美国第二大投资银行雷曼兄弟宣布破产，全球金融危机爆发。雷曼破产后，市场恐慌加剧，与次贷相关的资产被抛售并大幅减值，市场流动性枯竭，一批基金公司破产，多家大型金融机构相继倒闭或被接管，银行资金冻结，信贷紧缩，美股崩盘，家庭消费开支锐减，企业投资大幅削减，经济陷入衰退。美联储发挥最后贷款人作用，迅速向市场提供大规模流动性支持，购买机构不良资产，向问题机构注资，以提振市场信心，恢复金融系统功能；同时，美联储将联邦基金利率下调至接近零的历史低位，推出大规模资产购买（量化宽松，QE）操作，货币供给充足。此外，美国财政部于2009年2月推出大规模刺激计划。美国经济从2009年下半年开始复苏，宽松政策和刺激计划取得较好效果。
1999年，为解决银行系统巨额不良资产问题，中国政府设立了华融、长城、东方、信达等四家国有资产管理公司，负责收购、管理和处置四大国有商业银行剥离的不良资产，化解金融风险。
在化解和处置重大风险取得成效的同时，央行和其他金融监管部门的措施也存在道德风险等问题，引发争议。降低对央行最后贷款人作用的依赖，成为防范化解重大金融风险努力的新方向。2022年中央政府工作报告首次提出设立金融稳定保障基金，是中国政府为防范化解系统性金融风险所进行的最新尝试。金融稳定保障基金的设立和运作，将为防范、化解、处置重大金融风险提供新的手段。
二、中国既有金融风险防范化解手段
除了组建资产管理公司之外，为应对潜在的金融风险事件，近年来中国政府陆续制定了《证券投资者保护基金管理办法》、《存款保险条例》、《保险保障基金管理办法》和《信托业保障基金管理办法》等，通过实施存款保险制度、设立证券投资者保护基金、保险保障基金和信托业保障基金等方式，织密金融安全网，维护金融稳定，为经济发展提供有益的金融环境和金融支持。
1、证券业投资者保护基金
为建立防范和处置证券公司风险的长效机制，维护社会经济秩序和社会公共利益，保护证券投资者的合法权益，促进中国证券市场有序、健康发展，2005年6月30日，中国央行、证监会、财政部联合发布《证券投资者保护基金管理办法》，并设立中国证券投资者保护基金有限责任公司，负责基金的筹集、管理和使用。2016年4月19日，上述三个部门公布了修订后的《证券投资者保护基金管理办法》，自2016年6月1日起施行。
2、存款保险制度
美国最早建立了存款保险制度。为挽救在经济危机冲击下濒临崩溃的银行系统，美国国会在1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法案》并成立联邦存款保险公司（FDIC）。1934年1月1日，美国开始实行存款保险，由此开启全球存款保险制度的先河。存款保险制度的实施，对避免挤兑、恢复和保障银行系统的稳定运行发挥了重要作用，效果良好。截至目前，全球超过一半的国家已经建立存款保险制度。
中国实施存款保险制度较晚。2012年1月，第四次全国金融工作会议提出要抓紧研究完善存款保险制度方案。2014年10月29日，中国国务院第67次常务会议通过《存款保险条例》。2014年11月30日，《存款保险条例（征求意见稿）》发布，规定存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。2015年2月17日，李克强总理签署国务院令，公布《存款保险条例》，自2015年5月1日起施行。2019年5月24日，中国央行全资设立的存款保险基金管理有限责任公司成立，负责管理存款保险基金有关资产。
《存款保险条例》为建立和规范存款保险制度提供了明确的依据。在中国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，应当依照《存款保险条例》的规定投保存款保险。存款保险制度有助于依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定。
3、保险保障基金
保险保障基金制度是成熟保险市场的重要特征，也是保险行业的最后一道风险防线。通过设立救济基金，必要时向保险行业提供救助，是国际成熟保险市场的通行做法。20世纪30年代，美国率先建立了保险保障基金制度。
中国的保险保障基金是依据《保险法》和《保险保障基金管理办法》有关规定设立的。2008年9月11日，中国央行、财政部和保险监督管理委员会共同制定并发布了《保险保障基金管理办法》。2022年1月29日，中国银保监会发布《保险保障基金管理办法（征求意见稿）》，对《保险保障基金管理办法》进行修订，以更好发挥保险保障基金的积极作用，维护保单持有人合法权益。
中国保险保障基金有限责任公司依法负责保险保障基金的筹集、管理和使用。当保险公司出现重大风险，可能严重危及社会公共利益和金融稳定时，中国保险保障基金有限责任公司将适时动用保险保障基金，对保单持有人提供救济或处置保险行业风险。成立以来，中国保险保障基金先后向新华人寿保险公司、中华联合保险公司、安邦保险等保险公司提供了救助。
4、信托业保障基金
信托业保障基金是由信托业市场参与者共同筹集，用于化解和处置信托业风险的非政府性行业互助资金。2014年12月10日，中国财政部和银保监会联合制定发布《信托业保障基金管理办法》，并设立中国信托业保障基金有限责任公司作为保障基金管理人，依法负责信托业保障基金的筹集、管理和使用。
安信信托、长安信托、爱建信托、民生信托等都申请过信托业保障基金，以获得流动性支持。2022年2月11日，为促进信托业稳健运营和高质量发展，更好发挥信托业保障基金化解和处置行业风险的积极作用，防范道德风险，保护信托受益人合法权益，中国银保监会和财政部对《信托业保障基金管理办法》进行了修订，发布了《信托业保障基金和流动性互助基金管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。
5、个人破产试点
2019年7月16日，中国发改委等13个部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出研究建立个人破产制度。2020年8月26日，深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过《深圳经济特区个人破产条例》，为全国首部个人破产立法。2021年7月19日，中国境内首宗个人破产申请获法院批准。
个人破产制度实施的重要前提是社会个人信用发达。从实际情况看，中国的个人破产制度推进很慢，短期内难以发挥应有作用。
6、近年金融风险处置情况
中国央行《2021年第四季度中国货币政策执行报告》总结了近年来中国防范化解重大金融风险取得的成果，表现在六个方面。一是宏观风险得到有效控制；二是稳妥处置重点高风险机构；三是集中整治金融乱象，严厉打击金融违法犯罪活动；四是影子银行风险大幅收敛；五是有效应对外部冲击风险；六是将反腐治乱与风险处置紧密结合。
重点高风险机构处置方面，监管部门接管了包商银行等金融机构，完成包商银行破产清算，另有多家中小金融机构风险得到稳妥处置。防范化解重大风险取得一定成果，为中国经济发展提供了较好的金融环境。
三、国外金融稳定保障基金的产生与运作
作为最后贷款人（lender of last resort），央行在金融危机期间对金融机构进行救助，有利于保持流动性，防止恐慌情绪扩散，恢复正常的市场交易。2008年全球金融危机爆发后，美联储等主要货币当局对影子银行体系和金融市场进行了大规模直接救助，超出了最后贷款人的职能范围，被称为“最后交易商”（dealer of last resort）或“最后做市商”（market maker of last resort）。以美国为例，美联储通过创设资产支持商业票据货币市场共同基金流动性便利（AMLF）、商业票据融资便利（CPFF）、定期资产支持证券贷款便利（TALF）等新工具，以提供授信或通过特殊目的载体（SPV）购买资产的方式对非银机构和金融市场提供大规模非常规救助，极大拓展了央行的危机救助行为边界。其中，美国国际集团（AIG）通过CPFF从美联储获得了大量资金。
财政部门也通过向金融机构债务提供担保、向金融机构注资、购买金融机构问题资产等方式参与金融风险处置。2008年9月，美国财政部宣布向美国两大住房抵押贷款公司房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）提供2,000亿美元救助资金，并提高其信贷额度；同时，“两房”的监管机构联邦住房金融局（FHFA）宣布接管两家公司的管理。
许多情况下，美国财政部和美联储共同采取行动。2008年11月10日，美国财政部和美联储共同宣布组建两家公司（Maiden Lane II LLC 和 Maiden Lane III LLC），由纽约联储向这两家公司提供贷款，用于购买AIG集团的住房抵押贷款支持证券（RMBS），以这种方式向AIG提供支持，规模达195亿美元。2009年3月，美国财政部和美联储宣布向AIG提供新一轮救助，规模达300亿美元。
美联储等主要央行在危机期间采取的非常规救助措施在向市场提供流动性、支持金融市场恢复正常运行等方面发挥了积极作用，取得了良好效果，但也引发了争议，包括救助范围的必要性和合理性、操作机制潜在的避道德风险和逆向选择等问题，央行的独立性和信誉受到损害。为此，主要经济体开始重视建立系统性风防范定机制和市场化金融风险处置机制，加强金融监管和宏观审慎管理，降低对央行最后贷款人机制的依赖。为在必要时对金融风险处置提供救助，美国、欧盟等发达经济体成立了金融稳定保障基金，通过增加风险处置资金来源，更有效地应对金融风险。
1、美国的有序清算基金
2007年次贷危机、2008年金融海啸相继在美国爆发，并引发全球金融危机。为救助贝尔斯登（Bear Stearns）、 房利美（Fannie Mae）、房地美（Freddie Mac）、美国国际集团（AIG）、花旗（Citigroup）和美国银行（Bank of America）等大型机构，美国政府动用了1.7万亿美元资金。为吸取教训，提高美国金融系统和经济的稳定性，防止金融机构“大而不倒”的情况再次发生，迫使股东和债权人承担金融机构破产带来的损失，清除负有责任的公司管理层，防止将纳税人的钱用于紧急财政援助或其他用途，2010年7月21日，美国总统奥巴马签署《多得-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），其中第二章提出了有序清算制度（Orderly Liquidation Act，OLA）。
根据该法案，美国财政部设立有序清算基金（Orderly Liquidation Fund，OLF），授权联邦存款保险公司（FDIC）作为破产接管人接管问题机构的资产、负债及运营，负责清算程序。如果破产机构属于经纪商或做市商，FDIC被指定为破产接管人的同时，证券投资者保护公司（SIPC）会被指定为托管人。根据《多得-弗兰克法案》，在对系统重要性金融机构进行有序清算过程中的花费应该从该公司的资产清算中得到补偿，或者从其它金融公司的核定收取款项中得到补偿。如果该公司资产清算后不足以支付清算过程的花费，FDIC可以通过向财政部发债来筹措资金设立OLF，事后这些资金将通过对金融行业的核定款项收回。设立有序清算基金的目的，是确保金融机构的清算费用从金融体系内得到补偿，避免将费纳税人的钱用于金融机构清算。为迫使机构高管负责，FDIC有权通过追回机制将机构破产前两年内向高管支付的激励薪酬和其他报酬追回。
2、欧盟的单一处置基金
欧盟设立了单一处置基金（The Single Resolution Fund，SRF），由单一处置委员会负责管理，用于金融机构风险处置。SRF由欧洲银行业联盟21个成员国的全部信贷机构和部分投资公司按一定比例缴费出资，从2016年开始筹资，计划2023年完成。当成员国的问题银行通过股东和债权人自救仍然偿付不足时，可以动用该基金，这意味着纳税人不必为金融机构的处置买单。
此外，在应对欧债危机的一揽子计划中，欧盟设立了永久性的欧洲稳定机制（ESM），从2012年10月8日起生效，取代欧洲金融稳定机制（EFSM）。ERM由欧元区成员国按比例认购7000亿欧元作为原始股本，用于向成员国提供金融救助，包括向成员国提供贷款（用于向问题银行注资）、购买面临金融危机的成员国政府债券、直接向成员国的系统重要性金融机构注资等。从2022年起，当SRF资金耗尽时，ESM可以向SRF提供最高680亿欧元的贷款，SRF以成员银行的缴资偿还贷款，还款期限为3年，但可延至5年。SRF不得用于吸收银行损失或资本重组。
3、德国的金融市场稳定基金
金融危机爆发后，德国议会于2008年10月17日通过《金融市场稳定基金法案》（Financial Market Stabilization
Fund Act），设立金融市场稳定基金（The Financial Market Stabilisation Fund，FMS），早期由德国金融市场稳定局（FMSA）管理，2018年1月并入德国联邦债务管理局（Finance Agency）。FMS可以对金融机构债务提供担保，向金融机构注资或收购资产，甚至可将问题机构国有化。根据法案，德国财政部可向FMS提供最高800亿欧元的贷款作为其资金来源。
四、中国金融稳定保障基金的影响和作用
2022年政府工作报告中提出的金融稳定保障基金，属于防范和处置金融风险的制度创新。这方面，可以借鉴国际成功经验，金融稳定保障基金可由中央政府主导设立，授权金融监管部门（如中国银保监会或央行）负责管理。有人建议由省级政府负责，这种可行性较小，因为金融稳定保障基金主要针对系统重要性机构，主要目的是防范、化解和处置重大风险，省级政府将面临协调困难。
从欧美经验来看，金融稳定保障基金的资金来源主要包括4种：金融机构缴资、接受救助的机构度过危机后偿还贷款、财政注资、市场融资。从中国实际考虑，即将设立的金融稳定保障基金，可以通过金融机构缴资、财政注资方式获得资金，这两种方式均有先例。国内已经设立的存款保险基金、保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金等，资金来源均包括机构缴资。财政出资方面，1998年中国财政部发行2700亿特别国债，对陷入困境的四大行进行救助；2005年中国证券投资者保护基金有限责任公司成立时，是由国务院出资，财政部一次性拨付注册资金63亿元。
关于金融稳定保障基金的使用，可以借鉴国际成功做法，发挥稳定基金的救助托底作用，通过接管（系统重要性）问题机构的资产、负债和运营，协调清算程序，处置机构和行业风险，避免风险传染扩散，发挥类似于稳定器的作用，确保金融系统平稳运行。
中国金融稳定保障基金的设立，是拓宽金融机构救助资金来源的有益尝试，有助于完善金融宏观审慎体系，是防范化解重大风险的重大举措。通过市场化、法治化方式化解风险隐患，有助于降低对央行最后贷款人作用的依赖，有助于分散风险，提升金融系统的稳定性，为实体经济发展提供更稳定可靠的金融环境。
设立金融稳定保障基金有利于中国金融领域的发展壮大。基金稳定保障基金发挥作用的原理，是在监管部门统筹协调下，借助整个金融系统为自身平稳运行、发展壮大提供支撑，金融系统会因此变得更强健。需要指出的是，虽然金融稳定保障基金具有类似稳定器的作用，但不代表金融市场会变得更稳定，不稳定性是现代金融的基本特征这一点不会改变。和央行最后贷款人作用引发道德风险类似，设立金融稳定保障基金也可能带来一些副作用，需要未来通过其他措施应对。
当然，防范化解重大风险不会局限于已有的措施手段，也不会止步于设立金融稳定保障基金。此前，中国央行提出过建议，希望尽快制定金融稳定法。2021年两会期间，中国央行副行长刘桂平曾建议制定“金融稳定法”。正在召开的2022年全国两会上，全国人大代表、全国人大财经委副主任委员、原中国证监会副主席刘新华建议立足国情，借鉴国外经验，尽快制定金融稳定法。
已有的存款保险制度等风险防范处置措施均针对特定行业，制定金融稳定法可以构建统一协调的金融风险防控处置机制，包括对金融稳定保障基金的设立和运作进行规范。
参考文献与资料
1、2022年政府工作报告
2、孙天琦：2008年国际金融危机后有关央行“最后贷款人”职责的讨论
3、孙天琦：财政在金融风险处置中发挥了关键作用——2008年金融危机以来的国际经验研究
4、欧阳辉：试论金融机构的有序破产
5、边万莉：政府工作报告首提“设立金融稳定保障基金”，当前我国风险处置机制有哪些？
6、Dodd-Frank: Title II - Orderly Liquidation Authority
7、The Single Resolution Fund
8、Priya Sankar：Germany SoFFin Capital Injections
9、American International Group (AIG), Maiden Lane II And III
（本文完成于2022年3月9日）