田光成:新政背景下,我国民办学校的财务监管要求

田光成:新政背景下,我国民办学校的财务监管要求 

2021-09-16 09:25 $第一高中教育(FHS)$  

田光成

中国民办教育法律专家,浙江省发展民办教育研究院院长;中国民办教育协会研究分会副理事长;浙江省民办教育协会科研和法律事务部部长;中国民办教育西湖论坛发起人和秘书长。具有教育、法律和管理专业教育背景,拥有律师和教师双重从业资格,从事民办教育法律政策研究、咨询、培训等服务二十年;多次参与过国家民办教育法律法规和地方民办教育政策的调研、评估、研讨交流等活动;为教育行政部门、民办教育协会、教育集团、民办学校等近千家单位提供过专业服务。被媒体和民办教育界评为“民办教育界最懂法律的人,法律界最懂民办教育的人!”

在民办学校的办学过程中,民办学校的资产与财务管理是极其重要的工作。据笔者不完全调研,九成以上的民办学校倒闭的核心原因是学校的财务管理出了问题。因此,一所民办学校要想健康地成长,一个国家的民办教育要想稳定有序地发展必然少不了规范的财务管理和必要的财务监督。

基于这样的考虑,自2016年以来,无论是全国人大常委会通过的《民办教育促进法》修订案(以下简称“新民促法”),还是国务院颁布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“若干意见”),以及2021年5月国务院颁布的新修订的《民办教育促进法实施条例》(以下简称“新条例”)和中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于规范民办义务教育发展的意见》(以下简称“两办文件”)都高度重视民办学校的资产和财务管理,并安排了专门的章节来明确民办学校资产和财务管理的相关要求。尤其是“新条例”更是强调了民办学校财务管理不规范应当承担的法律责任。

梳理2016年之后国家层面制定并颁发的民办教育新法新政,不难发现,国家对于民办学校财务监管的要求主要体现在以下几个方面:

第一,健全建立民办学校财务制度

完善的财务制度是民办学校财务工作规范的重要保障。在“新民促法”和“新条例”中均把建立财务制度放在“财务管理”规定的首要位置。如“新民促法”第三十五条规定:“民办学校应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度,并按照国家有关规定设置会计帐簿。”“新条例”四十一条规定:“民办学校应当依照《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度进行会计核算,编制财务会计报告。”

民办学校的财务制度中的最重要的内容是民办学校的会计制度。按照新法新政的规定,非营利性民办学校,登记为事业单位的民办学校可以使用《事业单位会计制度》,登记为民办非企业单位(或者社会服务机构)的民办学校要求使用《民间非营利组织会计制度》。一般而言,这两个会计制度是可以通用的,略有差异。营利性民办学校,根据《营利性民办学校监督管理实施细则》(以下简称“营利性学校监管细则”)第二十六条规定“营利性民办学校执行《中华人民共和国公司法》及有关法律规定的财务会计制度。”一般采用的是《企业会计制度》,规模比较小的民办学校可以采用《小企业会计制度》。

民办学校内部财务制度很多,各学校可以根据财务管理工作需要和学校办学实际进行设立。从行政监管的角度来看,新法新政涉及到的这些财务制度必不可少:资产管理制度、财务预决算制度、成本核算制度、内部控制制度等。

第二,落实民办学校法人财产权

“法人财产权”是民办学校作为独立的法人而享有的最重要的财务权利。关于“法人财产权”并没有完整而精准的法理或学理解释,根据“新民促法”和“若干意见”的规定,民办学校的法人财产权包含两层含义:

(一)民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。

(二)民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。

保障民办学校的法人财产权的重要前提是“落实民办学校法人财产权”,“若干意见”提出“民办学校应当明确产权关系,建立健全资产管理制度。民办学校举办者应依法履行出资义务,将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下。”

在现实中,许多民办学校的举办者将资产置于自己或关联公司名下,学校采取的是轻资产办学,学校与举办者或其关联公司之间形成资产租赁关系。一些地方教育行政部门工作人员对于国务院“若干意见”缺乏准确理解,强行要求举办者将自己名下的资产过户到学校,实际上反而侵犯了举办者的合法权益。如何正确理解国务院“若干意见”中关于“资产过户”的要求呢?笔者认为以下几种情况,资产无论处于谁的权属下,均应无偿过户到学校名下:

(一)学校所使用的资产(土地、校舍及其他资产,下同)是学校出资的一部分,写进学校的章程中,或记录在的学校的出资验资报告里;

(二)学校所使用的资产已记入学校的资产账中,并已纳入学校的成本核算,在学校上交的年度财务审计有体现;

(三)学校所使用的资产的建造、维护、购买等费用均来自源于学校的办学经费。

此外,民办学校的法人财产权不同于营利性组织的法人财产权。后者拥有完全的法人财产权也即法人所有权,包含法人对财产具有占有、使用、收益和处置的权利。而“新民促法”中对民办学校的法人财产权仅强调了依法使用和管理。其他权利如“收益”和“处置”的权利还要受到其他相关法律政策的限制。

第三,规范民办学校的收费权限和收费行为

民办学校的办学经费主要来源于学生所缴纳的学费及其他生活等相关费用。收费问题一直是民办学校举办者和管理权最为关注的财务问题之一。关于收费问题,新法新政主要从“谁来收”、“收什么”、“收多少”、“怎么收”四个方面进行规范:

(一)确定收费标准

“新民促法”第三十八条强调“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定,向社会公示,并接受有关主管部门的监督。”“新条例”第四十二条规定:“民办学校应当建立办学成本核算制度,基于办学成本和市场需求等因素,遵循公平、合法和诚实信用原则,考虑经济效益与社会效益,合理确定收费项目和标准。”

需要注意的是,对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的非营利性民办学校,省、自治区、直辖市人民政府可以对其收费制定最高限价。

(二)明确收费权限

“新民促法”第三十八条第二款规定:“非营利性民办学校收费的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定。”“营利性学校监管细则”规定:“营利性民办学校按学期或者学年收费,收费项目及标准应当向社会公示30天后执行。”

对于非营利性民办学校的收费政策,在地方民办学校收费政策中,绝大多数省市对于学历教育尤其是基础教育领域的民办学校的收费权限(收费科目和收费标准的制定)实行的是审批制;中职教育、高等教育的收费权限逐步放开;学前教育和培训教育的收费权限类同营利性学校,但在新形势下,收费权限有逐步收回之势。

(三)规范收费行为

“新民促法”要求民办学校的收费项目和标准应向社会公示,并接受有关主管部门的监督。“营利性学校监管细则”则要求(营利性学校)“不得在公示的项目和标准外收取其他费用,不得以任何名义向学生摊派费用或者强行集资。”

“两办文件”则强调加强对民办义务教育学校收费标准调控,防止过高收费。督促民办义务教育学校落实收费公示和公开承诺制度,严禁收取或变相收取与入学挂钩的捐资助学款、借读费等。“新条例”中亦将“利用办学非法集资,或者收取与入学关联的费用的”行为作为重要的法律责任行为加以规范。

新的政策还要求民办学校所收费用应该进入到民办学校专设的账户,不得进入举办者私人账户或民办学校所在的集团账户。

第四,明确民办学校的收费用途

民办学校的收费用于何处?能否用于校外投资办学呢?新法新政对其也有明确规定。

“新民促法”第三十八第三款要求:“民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。”

“营利性学校监管细则”第二十九则进一步细化,民办学校收费“保障学校的教育教学、学生资助、教职工待遇以及学校的建设和发展。学校应当将党建工作、思想政治工作和群团组织工作经费纳入学校经费预算。”

根据新法新政的规定,结合其他相关政策,正确的理解应该是:

(一)民办学校所收费用不得用于学校外支出;

(二)民办学校所收费用中除明确用于改善办学条件和保障教职工待遇外,还可以用于其他有利于维护学校和师生利益的事项中。

现实中,许多民办学校将办学结余甚至所收费用用于举办其他民办学校或其他营利性机构都不符合财务管理的相关要求。

第五,确认并规范民办学校的关联交易

“新民促法”颁布后,原民促法中“合理回报”的规定被取消,则意味着非营利性民办学校举办者要想获得办学回报将面临着政策上的障碍。

从尊重历史、面对现实的原则出发,“新条例”第四十五条明确了除实施义务教育的民办学校外,均可进行关联交易,这是具有较强的历史意义的。

关于民办学校的“关联交易”和“利益关联方”,“新条例”已作了规定,尤其是财政部2020年6月20日印发的《民间非营利组织会计制度若干问题的解释》有着最为明确和详尽的解释。

“新条例”除了禁止实施义务教育的民办学校与利益关联方进行交易外,对于其他民办学校的关联交易则提出了坚持“公开、公平、公允”、“合理定价”、“规范决策”、“不得损害国家、学校和师生利益”的原则要求。

由于民办学校的关联交易的产生和存在有着极其复杂的原因和存在的形态,在现实中要完全禁止实施义务教育的民办学校与利益关联方进行交易将是一件长期而艰巨的任务,急需要中央层面进一步明确实施义务教育的民办学校关联交易禁止的范围。

第六,强化民办学校财务的监管

新法新政,对于民办学校的财务监管除传统的加强民办学校财务审计工作外,针对民办学校的财务管理中出现的新问题新现象,提出以下强化措施:

(一)加强民办学校的账户监管

“新条例”第四十四条规定:“非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来,应当使用在有关主管部门备案的账户。有关主管部门应当对该账户实施监督。营利性民办学校收入应当全部纳入学校开设的银行结算账户,办学结余分配应当在年度财务结算后进行。”

(二)建立民办学校预决算备案制度

国务院“若干意见”要求,“各地要探索制定符合民办学校特点的财务管理办法,完善民办学校年度财务、决算报告和预算报告报备制度。”对于实施义务教育的民办学校而言,最终要从预决算报备管理走向全流程监管。

(三)严控民办学校的办学结余

“新条例”要求营利性民办学校的办学结余分配应在年度财务结算后进行。对于非营利性学校尤其是义务教育而言,“两办文件”提出“地方政府教育行政部门应结合年检工作,组织对民办义务教育学校进行专项检查,重点检查举办者获取办学收益或分配剩余财产的情况,通过购买服务、关联交易等方式转移办学收益的情况。”

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新形势下民办学校的举办者了解政策和懂财务,比民办学校的财务人员了解政策懂财务更加重要!

如关联交易与税收筹划所有的税都是在交易当中产生的,要想节税避税必须涉及到交易流程的改变,而能决定交易流程的只有民办学校实际掌控者(举办者),财务只是负责执行。

举办者不需要做财务,但需要懂财务。

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