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作者 中共中央党校 李勇
欧洲联盟（European Union，简称欧盟，EU）作为一种独特的政治现象是人类历史上的一大创举。欧盟的决策机制是欧盟运转的中枢神经。本文从历史的视角考察欧盟决策机制的形成、发展过程，着重分析了欧盟当前的决策机制，进而揭示欧盟的决策是通过什么样的制度化安排做出的。下面对本文的选题、研究现状、研究方法以及结构安排等作一概要说明。
（一）论题选择
欧盟是经由长期的一体化进程而发展起来的。以 1952 年欧洲煤钢共同体（European Coal and Steel Community，ECSC）建立为起点，到 2004 年欧盟扩大为 25 国，欧盟成为世界上一体化程度最高、最有影响的区域性经济政治一体化组织。50 多年来，欧洲一体化进程逐渐创造了一种新的欧洲经济、社会和政治秩序，创造了一种新型的国际社会现实，并在此框架下改变了传统的力量与角色的结构和性能。
欧盟始终处于动态的发展过程之中，同样，欧盟的决策机制也是一个历史过程。它的权限已经不再是只限于创造一个产品和服务业共同市场，而且还扩展到内政和外交的核心领域。与之相适应，欧盟的决策也日益呈现出广泛性与复杂性的特征。
欧盟与民族国家的区别在于：它不是全职全能的，它的职权是一项一项得来的。因此，欧盟不存在普遍有效的单一决策机制，而是对各个单项职权规定了不同的决策机制。不仅在欧盟的三根支柱之间存在着截然不同的决策机制，就是在同一支柱内部它们也不尽相同。
欧盟的决策过程充斥着众多的利益主体，纷繁复杂的利益需求使欧盟决策表现为一种艰难的输入和产出过程。另外，欧盟的决策总是处于两难的境地，一方面必须考虑各个利益主体，尤其是各个成员国的利益，另一方面又要满足合作的意愿，通过合作谋求共同利益。因此，欧盟发展出了一套独特的决策机制，试图从制度上保证欧盟的决策既能维护各国的自主性，又对欧盟整体有利。
政治的核心是具有集体约束力的决策，这些决策规定社会的发展方向。欧盟的决策机制在欧盟的制度性安排中无疑也处于核心地位。本文的研究目的即在于：1、揭示欧盟决策机制发展的基本规律；2、从欧盟决策与决策机制的角度揭示欧盟在治理方面的创新；3、通过准确把握欧盟决策的运作机制，为我国制定正确的对欧盟政策与决策提供参考和依据；4、欧盟已经成为世界各国和地区争相仿效的国家间合作的新模式，从理论上认识和把握欧盟运转的核心制度性安排——决策机制，可以为中国融入亚太区域一体化进程，参与和适应国际制度提供参考与借鉴。
（二）研究现状
20 世纪后半期以来，欧共体/欧盟成为国内外众多学者进行学术探索的一大领域。中国学者对欧共体/欧盟的研究主要围绕着经济、政治、社会文化、国际关系和外交政策以及法律等层面展开，基本取向有以下几种：评介一体化理论；历史地考察一体化进程；解析欧盟经济一体化；探究政治一体化；讨论各领域的具体政策；研究欧洲联盟法；以及分析中国——欧盟政治和经贸关系等。
就对欧盟决策研究而言，中国学者关注的是欧盟作出的决定（比如政策、立法、建议、立场等）的背景、内容、作用、影响等，研究的重点在各领域的具体政策，而且大多集中在欧共体领域。但是，对欧盟决策过程、决策机制的研究不多，多数散见于欧盟政策研究的有关论著中，而且多是一些宏观层面的叙述。由刘文秀编著，2003 年出版的《欧洲联盟政策及政策过程研究》是迄今为止唯一详细论述欧盟当前政策制定过程的著作，但其架构也主要集中在欧共体框架内。
（三）研究方法
由于欧盟决策机制的独特性和复杂性，本文将综合采用多种研究方法展开分析，力求做到理论与实践相结合，历史与现实相结合。
理论与实践相结合意味着本研究既要对欧盟决策进行理论分析，又要对欧盟决策的实际运作进行考察，并将二者有机结合起来。历史与现实相结合意味着本研究既关注现实，也言及历史。欧盟的决策机制有一个不断发展变化的过程，进行有关分析的时候必须兼顾历史与现实，以使研究有坚实的基础。
（四）结构安排
第一部分对本文的研究对象——欧盟决策机制进行了概念界定，并对其内涵与外延作了简要概述。
接下来的四个部分是本文的实体部分，将从多个方面对欧盟决策机制进行较为全面的论析。第二部分对欧盟早期决策机制的发展进行了历史考察。第三部分对欧盟当前的决策机制进行了分析。第四部分分析了欧盟的决策环境，重点研究了成员国、利益集团对欧盟决策的影响。第五部分从欧盟决策机制与欧洲一体化互动的角度，分析了欧盟治理创新、欧盟决策机制面临的困境以及未来可能的发展方向。 结语部分对本文进行了简要的总结。
一 、 欧盟决策机制概论
（一）欧盟概况
欧盟是经由长期的一体化进程发展而来的，并且仍然处于不断发展变化之中。欧盟经过 5 次扩大，目前已经拥有 25 个成员国，包括 4.55 亿人口。
欧洲历史上久已有之的实现欧洲联合的“欧洲观念”（Idea of Europe）是一体化得以实施的深厚思想根基。但是，在二战之前，欧洲一直都是在用武力追求统一欧洲。直到二战之后，和平才成为实现欧洲统一的根本途径。
欧洲一体化进程是从经济一体化开始的，但从发端起它就有着强烈的政治目的，走的是一条“政治经济化”的发展道路。1952 年建立的欧洲煤钢共同体（European Coal and Steel Community，ECSC）是战后欧洲一体化的起点。1957年 3 月 25 日，参加欧洲煤钢共同体的六个成员国签署了《罗马条约》，此后，依据此条约成立了欧洲经济共同体(European Economic Community,EEC)和欧洲原子能共同体（European Atomic Energy Community,EAEC）。1967 年，上述三个共同体的机构进行了合并，从而形成欧洲共同体（European Communities,EC）的基本框架。
根据 1992 年 2 月 7 日签订的《欧洲联盟条约》(Treaty on European Union,TEU)成立了欧盟。该条约对《罗马条约》作出了重大修改，就欧盟的整体架构而言，其所确立的“三根支柱”的柱形结构至今未有大的改变。
（二）决策、决策机制
1、决策
虽然人类决策活动历史久远，但“决策”概念出现在近现代科学中却较晚。 在国外，1838 年美国社会系统学派学者 G·I·巴纳德在《经理的职能》一书中，首先引入“决策”一词，但未将“决策”作为一个专门的范畴加以概括。美国管理学家、 “决策理论学派”的代表赫·西蒙（H·A·Simon）提出：“管理就是决策”。另一位美国学者 E·F·哈里森（E·Frank Harrison）提出：“决策是一个过程”，即“是一个有着明确职能的过程”。
在我国， 1997 年，朱光磊提出：决策，就是做出决定，是一定的个人或团体为实现其目的，在经过意见综合，制定出若干政策选择的基础上，决定采取某种选择方案的过程。1999 年由上海辞书出版社出版、夏征农主编的《辞海》首次出现了关于“决策”的解释：“指人们在改造世界过程中，寻求并决定某种最优化目标和行动方案。以对事物发展规律及主客观条件的认识为依据。”
综上所述，可以看出，国外学者主要从管理科学的角度对决策进行定义；中国学者则从决策的基本含义“做出选择”或“决定方案”出发，以一种政治学的视角对决策进行了解释。显然中国学者对决策的认识更具宏观性和抽象性，也更接近于国家或国家集团层面决策的情况。
2、决策机制
“机”是动因，“制”乃约束。“机制”即指在事物的矛盾运动中，互相对立统一的矛盾双方，既相互推动又相互制约，从而使事物保持动态均衡并得到发展的相互作用关系。
决策机制，就是在决策活动中，构成决策系统的各部分之间互动互制的相互制衡关系，以及依照这种制衡关系采取的想到制衡手段。决策机制的基本含义就是决策要素、决策过程之间的制衡关系。制衡关系是客观存在的，制衡关系要借助制衡手段来实现，制衡手段要反映制衡关系，制衡手段一般包括法律、习惯、约定、道德、舆论等。
决策机制首先要保证决策在价值取向和决策程序上具有合法性，也就是说决策机制首先应该是一个民主的机制；另外，决策机制还要保证做出的决策是一种理性的选择，并且要有效率。也就是说决策机制还应该是一个科学的高效机制。因此，决策机制的核心主要是民主机制与科学高效机制的对立统一。
3、欧盟的决策与决策机制——一个多元的决策系统
根据上述对决策概念的分析，可将欧盟决策定义为：欧盟的各个利益主体（成员国、各机构、政党、利益集团等）按照一定的价值取向，制定和选择符合一定相关者利益、同时在一定程度上满足共同利益诉求的、客观可行的解决方案的活动。
由于欧盟是一个多层面的复杂的政治制度，在不同层面上，有着不同的制度安排。约翰·皮特森（John Peterson）和伊丽莎白·邦伯格（Elizabeth Bomberg）认为，研究欧盟时，最令人苦恼的问题就是从一般（条约的订立谈判和此后的修改）到具体（如对棉织品的反倾销决策等），又回到一般的来回摆动。一般的决策和具体的决策会有很大不同，相应可用来解释的理论也不同。约翰·皮特森和伊丽莎白·邦伯格把欧盟决策划分为三个层次。
超体系层次的决策，即历史性决策,是一个超越欧盟日常政策的进程，是决定欧洲一体化的步伐及方向的决策，历史性决策改变欧盟的程序，平衡相关的欧盟机构权力或者调整欧盟的职权安排。它们强调的问题是：欧盟的治理如何变化？其决策方式主要有三种：第一，通过政府间会议做出发起修改欧盟基本条约的决定；第二，欧洲理事会就欧盟的议事日程、优先考虑和财政做出广泛的战略性的决定；第三，欧洲法院的法律判决，认定了欧盟的权力范围或界定了治理的原则。因此，历史性决策改变了欧盟作为一个政府制度动作的方式。
体系层次的决策，即政策安排，有些类似于为欧盟立法，是在欧盟立法进程的末端作出的；权力运作特性不是政府间的（intergovernmental），而是机制间的（interinstitutional），各机制相互作用，共同构成了一个政治体系，权力在这些机制间被分享。
次体系层次的决策，属于政策形成阶段。这一层面事实上并不决策，而是决定政策的细节，或提供政策的选择。基于专门或技术的知识，技术的合理性一般主导着这一层面的决策。在这个层面上，政治控制是很虚弱的，谈判经常是非正式的，也很少是在正式的机构内进行。
由此可见，欧盟决策在不同层面上，其内涵是不同的，在不同层面上有着截然不同的制度性安排，即决策机制。显然，欧盟作为一种独特的政治制度，其制度创新在决策方面主要体现在体系层面，也就是欧盟层面独特的决策机制。因此，本文研究的欧盟决策机制主要是欧盟层面的决策机制，即皮特森所说的体系层面的决策机制，是一种狭义的概念。
结合上述对决策概念的分析，可将欧盟层面的决策机制定义为：在欧盟层面的决策活动中，欧盟的成员国、各机构、政党等各个行为主体之间互动互制的相互制衡关系以及依照这种制衡关系采取的相互制衡手段。
二、欧盟早期决策机制的历史演变
（一）欧洲煤钢共同体决策机制的设计
欧洲煤钢共同体（European Coal and Steel Community，ECSC）阶段的重要性无论怎么强调都不过分。煤钢共同体的制度设计为欧洲一体化奠定了坚实的基础。有关煤钢共同体的制度设计，在成员国间引起了广泛而深入的讨论，这些早期的争论一直贯穿了欧洲一体化的整个过程。“其现实影响与观念冲击都将是十分深远的，甚至可以说超出了许多欧洲一体化最早参与者的预料。”决策机制是这一独具特色的制度创新的核心，其所表现出来的共同体内部各机构以及共同体——成员国互动关系模式，更是成为欧洲后来一切发展的条件。
1、煤钢共同体决策机制的设计思想
对欧洲一体化产生深远影响的煤钢共同体的制度安排，是在筹建煤钢共同体的磋商和谈判中形成的。根据让·莫内（Jean Monnet）“有限的、但却具有决定意义的”思想，并在莫内的积极推动下，1950 年 5 月 9 日，法国政府发表了《舒曼宣言》（Schuman Declaration），得到了联邦德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡五国积极响应。1950 年 6 月 20 日在巴黎举行起草建立煤钢共同体的方案会议。
谈判基本上是在让·莫内的领导下进行的，他设法保证了他的基本思想得以贯彻，莫内坚持高级机构必须独立于各成员国政府的原则。即“建立一个有九人参加的古希腊雅典最高法院式的欧洲高级机构，其中每一国家的国发不超过两名。高级机构的成员由六国政府协商一致后任命，但是完全独立地行使自己的职责。为了更好地确保这种独立性，高级机构的成员实行自行招聘制。”
出于对高级机构可能具有的“技术官僚统治”和“独断当行”的性质的担心，在它周围设立了一些机构，负责对它实行监督。
应比、荷、卢三国代表的要求建立了一个特别部长理事会。他们担心高级机构由于实际上受到法国和联邦德国两个大国的影响而忽视小国的利益，因而要求建立一个代表各国政府的机构。六国一致确认，有必要在高级机构和各成员国政府之间建立联系，建立一个作为超国家共同体的有机组成部分的特别部长理事会。
同时，应各国议员的要求建立一个共同议会，负责对高级机构实行民主监督。共同议会可以 2/3 的多数宣布解散高级机构，但这只是在后者提交年度报告时才有效。
最后，建立了共同体法院，以检查条约的遵守情况，解决成员国或个人和高级机构之间的纠纷。
2、煤钢共同体的决策机制
1951 年 4 月 18 日，六国在巴黎签署了《欧洲煤钢共同体条约》（也称为《巴黎条约》）。经过六国议会批准后，1952 年 7 月 25 日该条约正式生效，欧洲煤钢共同体正式成立。六国通过谈判，最终以条约的形式建立了一整套机构，为欧洲煤钢共同体制定了一个独特的体制。在这个独特的体制中最能表现该体制特色的，无疑是它的决策机制。
根据条约，欧洲煤钢共同体成立了四个主要机构：一个是拥有广泛权力的高级机构（High Authority），一个是代表成员国政府的部长理事会（Council of Ministers），一个咨询性的共同议会（Parliamentary Assembly）,以及一个负责解释共同体法律并对成员国行为进行监督仲裁的法院（the court of Justice）。
在欧洲煤钢共同体的决策机制中，高级机构最为独特，也最重要，同时也最能反映其决策机制的性质。条约对高级机构在决策上的独立性，规定得十分明确：“委员会的成员应为共同体的普遍利益，完全独立地履行其职责。”“在履行其职责时，委员会成员既不寻求也不接受来自任何政府或任何其他机构的指示……各成员国承诺尊重这一原则，并且不寻求影响委员会成员执行其任务。”在执行任务时，根据本条约的规定，高级机构可以做出决定，提出建议或发表意见。“决定具有完整的约束力。”同时，条约规定部长理事会（简称理事会）“协调委员会与负责各成员国总经济政策的各国政府的行动。为此目的，理事会与委员会应交换信息和相互磋商。”“受到委员会征询时，理事会应审议有关事务，但并非必须进行表决。”
这些规定保证委员会（高级机构）能够不需要理事会的批准，独立做出有约束力的决定。由此可见，在煤钢共同体的决策机制中，代表超国家利益的高级机构拥有主要权力，不仅负责作出决策，而且负责提出建议；主要代表成员国利益的部长理事会，其任务在于协调高级机构和各成员国的行动，在决策中主要起到监督的作用。而共同体议会则没有任何决策权，主要起到民主制衡的作用。
煤钢共同体的决策机制体现了权力制衡的精神，机构间互相约束和制约。但是它要求理事会不能干涉高级机构作出决策，高级机构的决策对各成员国具有约束力，明确体现出它具有超国家的权力。这也使煤钢共同体成为不是一般的国家政府间合作的组织。
厄恩斯特·哈斯（Ernst Hass）60 年代初在系统研究了欧洲煤钢共同体的成立与发展历史后得出的结论是：一方面，高级机构在共同市场涉及的所有日常事务中都独立于成员国政府，具有明显的超国家特征；另一方面，它并没有完全像莫内设计得那样发挥作用，它受到了根本不愿将主权转移的成员国代表部长理事会的制约。
高级机构与部长理事会的冲突并不仅仅只是煤钢共同体决策机制中的矛盾，而是共同体试图超越绝对的国家主权，和成员国维持其主权国家权力之间的内在冲突的表现。这一冲突贯穿于迄今为止的欧洲一体化进程，并对其决策机制的发展、变化产生了深刻和持久的影响。
（二）欧洲共同体决策机制的设计
随着欧洲一体化的发展，1965 年欧洲共同体（European Community,EC,简称欧共体）的成立，标志着欧洲联合从最初的煤钢领域拓展到了整个经济领域。为了适应新的形势变化，欧共体对煤钢共同体的决策机制进行了较大的改变。随着欧共体的发展，其决策机制也不断作出调整。值得注意的是，欧共体决策机制的调整对欧共体的发展产生了深刻的影响。
1、欧共体决策机制基础架构
欧共体首先完善了参与决策的机构框架。用共同体委员会（简称委员会）取代了煤钢共同体的高级机构，保留了部长理事会、共同议会、法院。1962 年，共同议会正式命名为欧洲议会。
与煤钢共同体不同，首先，欧共体的活动范围扩展到整个经济领域，要建立一个共同市场，它关系到成员国的整个经济，因此，“条约强调的是成员国协商的意愿，而不是一个与各政府无关的机构的权威。”另外，欧洲煤钢共同体涉及的是一种“规则性条约”，仅运用于一小部分煤炭和冶金企业，高级机构的各种干预方式都作了规定。对欧共体来说，不可能这样精确地预计到各种可能发生的情况。这是关系到实现各成员国经济不可逆转的合并，不可能事先把一切问题都安排好。欧共体条约是一个“范围条约”，它确定了总的目标，但往往只提出了一些行动原则，而没有实施的详细规定。因此，为了适应现实需要，欧共体对煤钢共同体的决策机制进行了调整。
在欧共体决策机制的基础架构中，部长理事会拥有决策权，委员会负责执行部长理事会做出的决策，但是，委员会拥有创议权。部长理事会虽然有权作出决策，但只能根据委员会的创议作出决策。这样，委员会虽然不像高级机构一样独立作出决策，但也在整个决策过程中起着主要作用，委员会是“迫使部长理事会采取行动的推动者”
委员会被赋予创议权，这样安排的目的是为了防止各成员国政府一致决定在一体化道路上倒退，从而起到“定位销”作用，即：没有委员会的提议，理事会就不能作出决策；如果缺乏条约规定，则委员会就不能提出建议。此外，理事会可以对委员会的提案以特定多数做出决定；如果它希望对提案进行修改，则只能以一致通过的方式做出决策。这种安排的逻辑在于，那些特殊的愿望应该受到限制。如果希望自己的利益受到重视，只能寄希望于在委员会的建议中得到考虑。另一方面，理事会也可以独立于委员会的立场，以一致通过的方式进行决策，即不允许任何技术官僚机构阻碍成员国实现其意志。
2、“空椅子危机”对欧共体决策机制发展的影响
条约规定，1966 年 1 月 1 日，部长理事会将以多数同意取代一致通过作出决策。法国反对将多数表决付诸实施，1965 年 7 月 1 日，法国召回了其常驻共同体代表，史称“空椅子危机”（Empty Chair Crisis）。
1966 年 1 月法国和其他五国之间达成的“卢森堡妥协”（the Luxembourg Compromise）。各国接受了法国坚持的“生死攸关的利益”的概念，“在根据委员会的建议可以由多数作出决定的情况下，如果一个或几个伙伴十分重要的利益受到关联，理事会的成员将在合理的时间内，根据条约的第二条尊重各成员国和共同体的利益，努力作出理事会所有成员都能通过的决议。”
虽然“卢森堡妥协”的措辞表明，只有当涉及生死攸关的国家利益时才能援引该协定，但是，由于对生死攸关的利益难以准确界定，事实上每个成员国都可以否决由委员会提出的创议。协定削弱了理事会的投票机制，赋予每个成员国控制决策的权力。另外，它的重要性在于：所有的决策实际上都在一票否决的阴影下进行的，结果就形成了以一致同意作出决策。
3、《单一欧洲法令》对欧共体决策机制发展的影响
1987 年 7 月 1 日正式生效的《单一欧洲法令》（Single European Act）是对《罗马条约》的一次重要修订，改进了共同体的决策机制。
首先，在部长理事会内确定了特定多数表决原则，法令第 14 条规定：“理事会应当就委员会的决议，以特定多数决议，确定保证这一切有关部门平衡发展而所需的指导方针和条件。”
这来一来，在欧共体的许多行动中，多数表决就成了核心特征。尽管在实践中，真正应用多数表决制的情况仍属例外，绝大多数决策都是经过一致同意做出的。但是，“在投票的阴影下达成一致与在否决的阴影下达成一致，这两者完全不同。由于存在着通过表决打破僵局的可能性，这就推动着谈判各方在实际上诉诸表决之前就打破僵局。”
因此，委员会在理事会的谈判成员之间进行调停的权力大加强了。自欧共体成立以来，只有在《单一欧洲法令》实施后，委员会才第一次发挥了《罗马条约》明确期待它承担的政治作用。在很大程度上，委员会既为欧共体确定议程，同时也在立法过程中担任着权力掮客的角色。
另外，《单一欧洲法令》引入合作程序，协调了委员会、理事会以及欧洲议会之间的关系。欧洲议会在原来“一读”（指对委员会拟提交理事会讨论的立法草案发表意见）的基础上，获得了“二读”（指理事会以特定多数对立法草案达成初步协议后提交欧洲议会进一步审议）的权力。这样，欧洲议会开始成为欧共体决策的重要机构之一，地位较前有了较大提高。（未完待续）
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