朱昌明/文 2021年6月24日，国务院国有企业改革领导小组办公室召开将国企改革三年行动重点要求纳入公司章程体系专题推进会。贯彻落实党中央、国务院关于中国特色国有企业建设以及深入实施国企改革三年行动的重大决策部署，迈出国企改革制度化、规范化、长效化的重要一步。
国企改革即将进入下半场，通过实施国企改革三年行动，中国特色现代国有企业制度更加成熟更加定型，以国企章程为核心的企业制度体系更加健全，国企章程将从照搬工商模版的旧章程升级为纳入国企改革三年行动重点要求的新章程（下称“国企新章程”），国企新章程已经成为深化改革、依法治企的制度保障，也将成为中国特色现代国有企业制度的新载体。
一、中国特色现代国有企业制度
国企改革三年行动已经进入下半场，通过实施国企改革三年行动，在形成更加成熟更加定型的中国特色现代国有企业制度和以管资本为主的国资监管体制已经取得明显成效。
中国特色现代国有企业制度就是要坚持“两个一以贯之”：坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。
（一）国企党建制度为国企改革发展提供根本保证
坚持党的领导、加强党建是国有企业的“根”和“魂”，国企党建可以将国有企业的政治优势转化为企业的治理效能和竞争优势。国企党建要思考如何与企业经营生产相结合，而不是单纯的学习党建理论，只有把提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值作为企业党组织工作的出发点和落脚点，才能把党建工作落实到位。国企党建要做好“党管干部、党管人才”工作，国企干部是企业发展的带头人，是国有企业最宝贵的人力资源，国有企业建立完善区别于党政领导干部、符合市场经济规律和企业家成长规律的国有企业领导干部管理机制，对敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的企业领导干部，给予更大力度的物质激励和精神激励，并落实“三个区分开来”要求，建立容错免责机制，切实营造尊重和激励国企干部干事创业的良好氛围。
（二）公司治理结构为国企行权能力建设夯实基础
科学有效的公司治理结构就是权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，可以为国企行权能力建设夯实基础。中央企业党委（党组）要把方向、管大局、保落实，结合不同层级、不同类型企业实际制定党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单，厘清各治理主体权责边界；董事会要定战略、作决策、防风险，全面依法落实董事会各项法定权利；经理层要谋经营、抓落实、强管理，全面建立董事会向经理层授权的管理制度，充分发挥经理层经营管理作用。目前国企董事会普遍存在务虚不务实的现象，只有做实董事会，依法落实董事会职权，才是公司治理机制有效运转的关键。
（三）中国特色现代国有企业制度基本成型
中国特色现代国有企业制度框架如下所示：
1. 中国特色
中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位。
2.国有企业管理制度
国有企业管理制度包括国有资本授权经营体制、治理型管控模式、企业民主管理制度，这也是国企改革四十年的经验总结，摒弃了机关化管控、行政化管控模式，国有股东主要以股东角色和身份参与下属企业决策和经营管理，通过股东会表决、推荐董事和监事等方式行使股东权利，实施以股权关系为基础、以派出股权董事为依托的治理型管控，加强股权董事履职支撑服务和监督管理，确保国有股权董事行权履职体现出资人意志。此外，历史证明，职工民主管理是国有企业的优良传统，必须坚持并不断发扬光大，并将职工民主管理与公司治理相融合，职工大会或者职工代表大会是公司治理结构的重要主体。
3. 现代企业制度
现代企业制度包括科学的公司治理结构、市场化的经营机制和有效的合规风控制度，公司治理结构管决策、经营机制管执行、合规风控管风险，三位一体构成了现代企业制度的基石，这也是国有企业承接授权放权的前提条件。国有企业只有完善现代企业制度，面对授权放权才能接得住、行得稳。
二、国企新章程是中国特色现代国有企业制度的载体
早在2017年出台的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）中，国务院办公厅就已经强调“健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用”，并要求“依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责。”
为了“充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用，规范公司章程管理行为”，2020年12月31日，国务院国资委和财政部印发了《国有企业公司章程制定管理办法》，按照中国特色现代企业制度建设要求，根据“坚持党的全面领导、依法治企、权责对等原则”，对国有企业章程的内容、制定程序和监管责任进行了明确规定。
（一）国企新章程的意义
1. 巩固深化改革成果、推动企业持续高质量发展的根本保障
对于国企改革来说，坚持市场化的改革方向，推进规范的制度化建设，是落实国企改革的重要保障。经过几十年艰难探索和推进，中国的国有企业改革实现了重大进展，国有企业经济结构、国有企业的体制机制都发生了重大变化，尤其是落实国企改革三年行动，指导国企改革取得十分显著的成绩并且积累了大量经验，因此将国企改革三年行动重点以制度的形式固化下来并进行推广，有利于更好的指导国有企业将改革持续推进。
2. 推动中国特色现代企业制度更加成熟定型的必然选择
将国企改革三年行动重点要求纳入公司章程是建设中国特色现代企业制度的必然选择，是落实“两个一以贯之”要求的具体举措，有利于促进国有企业全面实现以章程治企、以制度治企，有利于完善国有企业公司治理和合规决策运营，有利于推进国资国企治理体系和治理能力建设，逐步建立健全以公司章程为基础的企业内部制度体系，加快完善中国特色现代企业制度，持续推动制度优势转化为治理效能。
（二）国企新章程的四大要点
1.在完善公司治理中加强党的领导
国企新章程规定了党组织在国企治理中的职责定位以及与其他决策机构的关系，实现了党组织在治理体系中不失位、不错位、不重叠的治理要求。在国有企业治理中，党组织“把方向、管大局、促落实”、董事会“定战略、作决策、防风险”与经理层“谋经营、抓落实、强管理”的三重定位，在国企新章程中固定下来，也成为未来国有企业各个决策主体功能定位、权责分配的核心法理依据。
在党建工作方面，对于国有独资和国有全资公司，区分设立党委（党组）与党支部（党总支）的不同作用定位，其中明确设立的党委（党组）要发挥其领导作用，坚持把方向、管大局、促落实，依照规定讨论和决定企业重大事项；坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制及有关要求。而对于设立党支部（党总支）的公司，则要明确公司党支部（党总支）应围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。
从国企改革三年行动的重点要求来看，国企新章程需要进一步明确：
（1）党委（党组）功能定位
贯彻落实关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见要求，中央企业党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用，要总揽全局、协调各方，做到总揽不包揽、协调不替代、到位不越位，推动各治理主体协调运转、有效制衡。
（2）明确党委（党组）的具体职责范围
结合中央组织部和国资委党委联合印发的中央企业党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单示范文本，进一步完善清单，使企业党委（党组）在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式更加清晰明确。
（3）规范党委（党组）前置研究讨论的要求和程序
明确党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项的一般性程序，在完善“双向进入、交叉任职”领导体制的前提下，要通过落实好研究重大事项的前置程序，保证董事会决策的独立性，保证经理层行使经营管理权，事先听取党委（党组）意见，保证党组织的领导权和协调作用得到充分发挥。
2. 加强董事会建设，发挥董事会作用
在公司法人治理结构中，董事会作为企业决策机构，承接了大量出资人代表机构下放的职权，因此加强董事会建设是发挥董事会作用、完善公司治理能力的关键。
从国企改革三年行动的重点要求来看，国企新章程需要进一步明确：
（1）要加强董事会建设
根据国务院国资委明确的董事会“应建”标准，结合实际细化形成本单位的“应建”标准，并纳入董事会相关制度。外部董事原则上应占多数，有关企业要在公司章程中明确董事席位分配原则。
（2）要落实董事会职权
要根据实际情况，一企一策推动重要子企业将落实董事会职权相关工作要求纳入公司章程。涉及选人用人问题，要与党管干部原则有机衔接，有效发挥董事会作用。要适时开展落实董事会职权的评估，根据评估情况，依法依规、务实高效调整优化董事会职权范围。
（3）要规范董事会运行
要在公司章程中明确董事会定战略、作决策、防风险的职责定位，根据章程规定，完善董事会议事规则，细化明确行权履职的具体要求。
（4）要全面建立董事会向经理层授权的管理制度
依法明确董事会对经理层的授权原则、管理机制、事项范围、权限条件等，依法保障经理层责权利统一。
3. 健全市场化经营机制
市场化经营机制改革是国企改革的重要内容和关键环节，是实现提高国有企业活力和效率的重要途径。
从国企改革三年行动的重点要求来看，国企新章程需要进一步明确：
（1）要强化国有企业市场主体地位
持续巩固“总部机关化”专项治理成果，将强化国有企业财务刚性约束、在市场竞争中优胜劣汰、夯实市场主体地位等内容纳入公司章程，使之与我国社会主义市场经济体制更加适应。
（2）要做实经理层成员任期制和契约化管理
要牢牢牵住经理层成员任期制和契约化管理这个“牛鼻子”，使之成为国有企业市场化机制的“标配”；将规范任期管理、科学确定契约目标、刚性兑现薪酬、严格考核退出等基本原则纳入公司章程，并制定完善相关配套制度，重点明确薪酬与业绩联动的方式，退出的“底线”条件等；要相应修订完善企业领导人员管理办法、考核评价办法等制度，做到有序衔接、相互支撑。
（3）要完善市场化选人用人和薪酬分配制度
要将推行员工公开招聘、管理人员选聘竞聘、末等调整和不胜任退出，以及建立具有市场竞争力的关键核心人才薪酬分配制度、灵活开展多种方式的中长期激励等作为基本原则，纳入公司章程等；要将末等调整和不胜任退出等要求纳入三项制度改革评估体系，全面推进全员绩效考核，为末等调整和不胜任退出提供刚性依据和标准，做到“真兑现、真退出”。
4. 推动混合所有制企业深度转换经营机制
国企混合所有制改革不搞一刀切，坚持“三因三宜三不”原则（即：因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表），积极稳妥分层分类深化混合所有制改革。
从国企改革三年行动的重点要求来看，混合所有制国企新章程需要进一步明确：
（1）要科学完善治理机制
混合所有制企业的国有股东要区别股权结构、上市与非上市等不同情形，与其他所有制股东充分协商，通过章程规范各治理主体责权利，切实维护各方股东权利。
（2）要深度转换经营机制
鼓励混合所有制企业将落实董事会职权、推行经理层成员任期制和契约化管理、实施职业经理人制度、深化三项制度改革等重点要求纳入公司章程，实现“以混促改”。
（3）要探索实施差异化管控
国有企业集团公司要对国有股权比例低于50%，且其他所有制股东能够有效参与公司治理的相对控股混合所有制企业，就实施差异化管控的具体内容和方式，探索形成内部制度。混合所有制企业自身也要结合实际，将管控原则和授放权事项纳入公司章程。
（4）要坚决防止国有资产流失
要不断完善对混合所有制改革全过程监督的制度机制，坚决守住防止国有资产流失的底线。
（作者系阳光时代国企混改与员工持股研究中心负责人）