张茉楠 宁留甫
谈俊大力挖掘中小城市和乡镇的新能源汽车市场潜力，加力推进充电桩等配套基础设施建设和优化布局，组织多种形式的新能源汽车推广促销活动，加大对新能源汽车消费信贷支持力度，不断释放国内市场消费潜力。
核心观点：
从战略高度和中国式现代化发展全局角度出发，主动谋划，坚持立足当下与着眼长远相结合、外部应对与内部发展相结合，综合施策，双向用力，切实有效维护我国利益，掌握对美西方博弈主动性，促进我国经济高质量发展。
近期，美西方有关中国“产能过剩”的论调甚嚣尘上。美国财政部部长珍妮特·耶伦在访华前就声称，“中国产能过剩扭曲了全球价格和生产模式”。面对新一轮“产能过剩论”及其实施的打压措施，我国须加快制定中长期应对措施，激发国内市场潜力，在多双边磋商谈判中积极维护我国发展权益。
美国新一轮“产能过剩论”及背后意图
第一，夸大“产能过剩”，通过“强己、弱他”策略遏制中国产业发展。“产能过剩论”炮制出炉背后是美国对华遏制战略的进一步升级。在美国对华发起关税战6周年之际，又拓展至中国具有优势和具有潜在竞争力的新兴领域，其目的就是以非正当的关税手段遏制中国科技力量崛起，阻止中国在先进制造和战略性新兴产业领域取得创新突破。
在新“华盛顿共识”的鼓动下，拜登政府的产业政策全面回归，产业补贴成为主要工具之一。据不完全统计，当前高达49个行业享受美国政府补贴。在“强己”的同时，美国进一步加大“弱他”力度，近几年，美国以“应对气候变化”“低碳环保”为名，出台《通胀削减法案》，针对新能源汽车等领域制定歧视性的补贴政策，将中国等世界贸易组织成员产品排除在外，完全扭曲公平竞争，严重扰乱全球产业链、供应链，违反世界贸易组织国民待遇、最惠国待遇等规则。特别是面对美国大选之年，“产能过剩”议题将会被美国政客渲染和炒作以捞取选票和政治资本。
第二，美方关注的核心问题是中国所谓“非市场导向政策”。美国大肆炒作“产能过剩”，指责中国向国际市场大举倾销廉价商品的背后，其实是直指所谓“非市场导向的政策和做法”，主要包括政府财政资助及支持产能扩张、补贴国有企业等方面。
拜登政府后续可能采取的对华打压措施
近期，拜登政府宣布对包括电动汽车、太阳能电池、半导体和先进电池在内的中国产品强征高额关税，这也印证了美方加码炒作中国“产能过剩”，绝不会只停留在口头层面。除了加征高额关税之外，未来还会采取一系列的举措，需要提前做好准备。
第一，通过反补贴、反倾销等手段限制中国产品。一是光伏行业。美国早就对中国光伏产品开展过多轮“双反”调查。为规避高额的“双反”关税，近年来，中国光伏产品借道东南亚对美出口。美国商务部认为，东南亚四国光伏产品生产商存在规避针对中国光伏产品的“双反”行为。但为了推动清洁能源的发展，美国总统拜登对东南亚四国制造的光伏组件给予24个月的进口关税豁免。二是造船行业。2024年3月12日，美国钢铁工人联合会等五大工会组织请愿，正式要求拜登政府对中国在海事、物流和造船业的“不合理和歧视性”做法展开贸易调查，敦促对在美港口停靠的中国船只征收“港口费”，并利用征收的费用设立美国造船业振兴基金。4月17日，美国贸易代表办公室宣布启动调查。三是钢铁、风电等行业。2024年4月1日，美国商务部对进口自中国的应用级风电塔发起第二次反倾销、反补贴日落复审调查。预计美国大概率会继续对中国风电塔采取反倾销和反补贴措施。
第二，剑指中国所谓“非市场经济地位”蓄力“组合拳”。一是鼓动取消对华最惠国待遇等贸易壁垒措施。美国正蓄力“组合拳”以剥夺中国发展中国家地位和最惠国待遇。近期，美国国会共和党联邦参议员乔什·霍利推出一项名为“终止与中国正常贸易关系法”的法案，将在生效后两年之内撤销中国的最惠国待遇，取消美中两国的正常贸易关系。除取消中国最惠国待遇，这部法案还将允许美国对中国进口商品征收更高关税，并允许总统对部分来自中国的进口商品征收更高税率。二是在RTAS中添加“毒丸条款”并使其模板化。《美墨加协定》（USMCA）为中国量身定制的“日落条款”，即所谓的“毒丸条款”。相关条款规定，若这三个国家中有一国与“非市场经济国家”签署自由贸易协定，则其他协议伙伴有权在6个月内退出USMCA。未来不排除针对中国所谓“非市场经济地位”的“毒丸条款”会模板化，并进一步延伸至美欧、美日以及其他双边、诸边甚至多边协定。
第三，联合盟友和伙伴在“产能过剩”问题上对中国施压。一是通过联合盟友共同发声，继续在舆论上给中国制造压力，给国际社会制造所谓中国非市场过剩产能严峻后果的负面印象。二是继续努力打造某种形式的解决产能过剩问题的联盟，以施压和围堵中国。
对策建议
应对美西方炒作我国重点行业“产能过剩”议题，我们需要从战略高度和中国式现代化发展全局角度出发，主动谋划，坚持立足当下与着眼长远相结合、外部应对与内部发展相结合，综合施策，双向用力，切实有效维护我国利益，掌握对美西方博弈主动性，促进我国经济高质量发展。
第一，主动做好美西方炒作我国“产能过剩”议题回应工作，掌握舆论主动权。针对美西方指责我国在新能源汽车、光伏产品、锂电池等领域存在“产能过剩”问题，推动国内科研机构加强研究，全面掌握我国上述产业实际产能、国际市场需求、产业链供应链构成及区域布局情况，研判未来国际市场需求空间增长趋势，明确中国上述领域产能提升与价格降低主要来自创新引领、市场竞争、产业链供应链优化以及产业规模收益递增，而非单纯来自政府补贴，为反驳美西方不实指责奠定学理基础。充分利用国内外媒体、驻外使领馆、商会、国际学术论坛、国际组织以及企业等渠道，主动发声，澄清美西方对我国上述领域“产能过剩”的不实指责，同时，大力宣介我国上述产业发展对增进美西方民众福祉、促进增加就业、助推全球应对气候变化和经济社会绿色转型的积极作用。
第二，加强双多边磋商谈判，切实维护我国企业合法正当权益。充分利用中美经济工作组、中美商贸工作组、中美气候磋商、中欧高级别战略对话、中欧经贸高层对话等机制以及世界贸易组织、G20、全球气候峰会等平台开展双多边交流研讨与磋商谈判。应坚持政经分开原则，推动在经济全球化和发挥市场经济规律作用的框架下进行磋商谈判，避免美西方将产能过剩问题与政治等非经济因素深度捆绑。加大对美西方重点行业产能状况的分析与研判，掌握其“产能过剩”情况，并在磋商谈判中适时抛出，提高我国磋商谈判主动性。利用当前中美、中欧关系有所缓和的时机，争取推动我国与美西方在“产能过剩”议题上实现“软着陆”，在短时期内妥善加以解决，避免美西方将这一问题扩大化、长期化。针对美西方对我国新能源汽车、光伏电池、锂电池等产品采取加征关税、进口管制以及反补贴、反倾销调查等不合理、不正当措施，应予以坚决反对。
第三，挖掘国内市场潜力，开拓新的国际市场。国内方面，按照中央提出的加快产品更新换代、鼓励引导新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新的精神，大力挖掘中小城市和乡镇的新能源汽车市场潜力，加力推进充电桩等配套基础设施建设和优化布局，组织多种形式的新能源汽车推广促销活动，加大对新能源汽车消费信贷支持力度，不断释放国内市场消费潜力。推动满足条件的光伏电站设备更新，扩展光伏应用场景，推动解决光伏发电并网难、消纳难问题。
国际方面，在《巴黎协定》既定减排降碳目标下，全球新能源汽车和光伏电池还有很大市场空间，美欧等发达经济体也在大力发展本国新能源汽车和光伏产业，我国可充分利用美欧出台的绿色可持续发展补贴等支持政策，推动我国新能源汽车、光伏和锂电池等行业企业加大对美欧国家投资力度。支持光伏和新能源汽车企业“走出去”发展。用好用足《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）全面生效的政策红利，积极拓展东盟及日韩市场。
第四，科学合理优化产能。利用此次美西方指责我国“产能过剩”的契机，结合我国部分行业化解产能过剩的经验，剖析我国新能源汽车、光伏产品、锂电池领域产能发展趋势，针对可能的产能过剩风险及时采取调整措施。完善市场化法治化机制，构建过剩产能高效退出途径，充分发挥市场机制在淘汰落后产能中的作用，提升退出过剩产能工作效率；做好相关人员安置工作。
第五，完善产业补贴机制。优化补贴来源与去向结构，提高补贴的平衡性与效能，将补贴重点放在支持企业加强技术研发创新上，加强补贴项目的筛选与审核，不断优化补贴资金使用结构。增强补贴政策制定与实施的科学性、规范性与透明性。健全补贴政策第三方评估体系，完善财政补贴适时退出机制。构建统一、合理的财政补贴标准，引导全国统一大市场的形成。做好反制美欧加大绿色补贴力度的准备。
（作者分别系中国国际经济交流中心美欧研究部副部长、研究员，助理研究员，欧盟研究室主任、副研究员）